关于县级政府依法行政的动力解构_0.docVIP

关于县级政府依法行政的动力解构 　　依法行政的动力，是指推动行政主体依法行政的各种力量的总称。从总体上看，县级政府依法行政的动力具有多元性的特点。学术界通常将推动县级政府依法行政的动力因素归纳为内部驱力与外部压力两大类，其中外部压力既包括来自执政党、上级政府以及其他国家机关的各种体制内力量，也包括来自公民、法人和其他社会组织的体制外力量。这种认识在理论上无疑是正确的，它比较全面地反映了县级政府依法行政的动力结构。不过，从指导县级政府依法行政动力建设的实践层面看，还需要对县级政府依法行政动力的来源、性质、地位及其作用机制等问题进行系统深入的分析。根据笔者的调查分析，县级政府依法行政的总体动力可以概括为内部驱力、行政拉力、司法推力和社会压力四个部分，县级政府依法行政是这四种力量共同推动的结果。 　　一、内部驱力是县级政府依法行政的直接动力 　　这里的内部驱力是指县级政府及其公务员推进依法行政的主观能动性。相对于其他动力而言，内部驱力是县级政府依法行政的内因，其他动力是县级政府依法行政的外因。按照唯物辩证法的观点，内因是变化的根据，外因是变化的条件，外因通过内因而起作用。因此，行政拉力、司法推力和社会压力等外部力量都必须通过转化为内部驱力才能发挥推动县级政府依法行政的作用。从这个意义上讲，内部驱力是县级政府依法行政的直接动力。 　　根据产生动因的不同，县级政府依法行政的内部驱力大致可以分为“理想信念型内驱力”和“实际利益型内驱力”两种。“理想信念型内驱力”是指基于依法行政主体的法治信仰或者政治责任感和使命感而产生的内驱力。当法治成为公务员的信仰时，推进依法行政的过程将使公务员获得精神上的快乐和满足，法治信仰也将因此而转化为依法行政的强大内生动力。公务员的政治责任感和使命感也是依法行政内驱力的重要动因。改革开放以来，尤其是确立依法治国基本方略以来，党和国家大力推进法治中国建设。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:全面推进依法治国，就是要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。县级政府公务员一旦感知并认同自己在全面推进依法治国伟大事业中肩负的特殊重要的政治责任和历史使命，便会积极主动的投身于深化依法行政，加快建设法治政府的实践之中。事实表明，公务员对法治理想信念的追求是县级政府依法行政的重要动力来源。例如，笔者所参加的华中师范大学“县级政府依法行政动力优化与开发”课题组于2013 年进行了一项问卷调查，接受调查的1252 名公务员中，有70. 5%的受访者认为县级政府推进依法行政与“政府公务员对法治的信仰和政治责任感、使命感”有关。73. 7% 的受访者认为县级政府如果没有坚持依法行政，会担心“违背自己的信仰”。 　　实际利益型内驱力是指基于依法行政主体对某种实际利益的追求而产生的内驱力。公共选择行政官僚行为动机理论的代表人物唐斯认为，在公共的或私人的角色中，官僚是理性的效用最大化者，每个官员至少部分地根据自我利益行事，甚至以纯官方的身份行事时也是如此。唐斯将官僚的行为驱动力概括为5 个自利动机和4 个潜在的利他目标。其中“自利动机”包括权力、货币收入、威望、便利、安全，根据上述观点，县级政府推进依法行政必然包含着某些自利动机。从现实情况看，虽然依法行政本质上是对政府权力的限制和约束，但在一定条件下也能够给政府及其工作人员带来某种收益，比如县级政府积极推进依法行政可以受到上级的表彰和社会的赞誉; 公务员因为在依法行政方面的优异表现可能受到重用和提拔。在上述问卷调查中，有39%的受访者认为“在同等条件下，依法行政工作做得好的政府领导人会优先得到提拔或重用”; 只有22. 7%的受访者认为不会; 另有37. 8%的人表示不能确定。即使不考虑收益的增加，严格依法行政至少也可以避免官员既有利益的损失，比如因为违法行政被问责，影响政府的声誉和官员的政治前途等。 　　二、行政拉力是县级政府依法行政的主要动力 　　行政拉力是指政府系统内部自上而下推动依法行政的动力，就县级政府而言，行政拉力具体表现为上级政府为推动依法行政而采取的各种激励和鞭策措施。从力的作用方式和基本功能上分析，上级政府在推进县级政府依法行政中所发挥的作用主要是先导和引领，表现为一种牵引力量，基于这种认识，本文将上级政府在推进县级政府依法行政中所发挥的积极作用统称为行政拉力。 　　在推进县级政府依法行政的进程中，行政拉力发挥着十分重要的作用，是推动县级政府依法行政的主要动力。其一，县级政府依法行政自始至终是在上级政府的主导下进行的。上级政府是县级政府依法行政工程的设计者，上级政府制定的相关文件明确规定了县级政府依法行政的制度框架、目标任务