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关于环境执法纠纷风险的内部控制机制 　　党的十八大将生态文明提到了“五位一体”的重要地位，人们的环保意识不断增强，对环境利益的诉求不断提高。因此出现了一系列群众为了追求自身环境利益而发起的环境维权事件。在这些环境维权事件中，出现了上访、集体散步、游行示威、甚至冲撞党政机关的行为。本文中的环境执法纠纷风险是指环境执法主体在行使环境管理权的过程中与公民、法人以及其他组织之间产生的各种纠纷的可能性以及纠纷引起的不利后果的可能性。在依法治国的大背景下，防范行政执法风险是必然要求。防范环境执法纠纷风险是行政法学界和环境法学界关注的重点课题。在执法风险防范机制中，既包括立法的监督、司法的监督、媒体舆论的监督，同时还应该包括行政机关内部的自我控制机制。 　　1 环境执法纠纷风险客观存在 　　“风险”较为通行的界定是：“在确定时段或特定挑战出现特定不利后果的盖然性”。风险的不确定包括风险发生的因素、风险的事故、风险的结果与损失都是不确定的。虽然风险是不确定的，但却客观存在于社会中。当前造成环境执法纠纷的原因是多重的，如环境立法不足，环境执法体制的不完善以及环境执法人员自身素质不高，地方政府盲目追求经济发展等。可以说，环境执法纠纷风险是客观存在的。 　　(1)严峻的环境形势为环境执法纠纷风险的发生提供了可能。当前，我国的环境污染总量不断增加，而环境承载能力却日益下降，长期积累的环境危机给环境执法带来的困难越来越大。无论是水、空气、噪声噪音、土壤，还是整体生态环境的质量都不容乐观。根据国家环保部门的统计公报显示2008 ～ 2013 年我国的废水、废气、固体废物的排放总量，基本呈逐年上升的趋势。 　　复杂多变的生态环境与有限的环境执法手段导致环境治理难的问题。环境的专业性很强，但我国环境执法人员的素质很难达到相应的专业性要求，在环境执法中的证据调取、环境审批中会存在一定的困难。此外，环境执法人员的环境执法权有限，很难适应复杂多变的环境，一旦执法手段不能适应环境的复杂多样，环境执法必然会出现纠纷。 　　(2)环境执法部门的不作为或者不当作为使执法风险转变为一种现实。环境执法纠纷发生的可能性一直存在，但是这种纠纷在什么情况下发生是不确定的，环境执法部门的不作为或者不当作为将执法纠纷风险转变为一种现实。环境不作为致使执法风险的发生表现在以下几方面。第一，环保部门对污染企业的违法排污行为查处不及时，不能及时发现违法行为，即使发现了，也不能及时处理，导致违法后果持续甚至逐渐加重，继而发展成环境污染事件和环境群体性事件。第二，环境纠纷处理不及时。在重大环境污染恶性事件中，如果行政机关能够及时处理，有效裁决环境纠纷，就可以做到事前预防，将恶性事件的风险扼杀在萌芽中。然而现实的环境执法实践中，环境执法机关处理相关公众与污染企业的环境纠纷中，很难做到及时有效处理。 　　不当环境执法，是指环境行政执法机关在执法的过程中背离法律的立法目的，名义上执法，实际上一些环境执法部门对环境项目审批把关不严，在处理违法行为时，执法力度较弱，无法达到环境执法的目的。在日常的环境监管中，相应的监管措施落实不到位，甚至出现疏于监管的现象。这些“变味”的行政执法极易引发执法纠纷。如在一些环境污染项目的建设中重审批、轻监管，致使项目投入生产后，出现无人监管的现象，甚至出现严重的环境污染事件。此外环境行政机关在处理环境违法过程中“重罚款、轻整改”。致使有些污染企业在权衡罚款与利益中，宁可交罚款，仍旧继续违法排污。环境行政执法机关惯用强制性手段处理相对人的违法问题，不注意在程序上倾听相对人的申辩和意见，也容易导致冲突升级，引发行政执法纠纷。 　　(3)公众的环境诉求加大了环境执法纠纷风险发生的概率。由于水污染、大气污染和固体废物污染与公众的切身利益息息相关，因此是公众投诉的热点问题，每一年环保部门都要接到公众的投诉电话或者来信来访以及人大建议的案件、政协提案的案件、网络投诉的案件。 　　相关公众通过电话、网络、来信、来访的方式希望解决环境污染问题。如果政府部门对公众反应的问题不能及时解决或者解决不当，公众将可能采取更为激烈的方式表达自己的环境诉求。环保部部长周生贤曾强调严肃处理群众反映强烈的环境污染事件。这些公众维权行为加大了环境执法纠纷风险发生的可能性。 　　2 环境执法纠纷风险内部控制的必要性 　　2.1 克服环境治理“政府失灵”的现实需要 　　环境执法纠纷风险的出现基本都与环境纠纷相关。之所以出现环境纠纷，是由于政府在环境治理上“政府失灵”。戈登bull; 塔洛克说：“政府是某些问题的解决办法，也是另一些问题产生的根源”。布伦南和布坎南的“高征税陷阱”“通货膨胀陷阱”“公债陷阱”等问题证明政府