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专题五 法规规章的备案制度 法规规章备案制度是将法规规章文本报送相应的有权机关，让其备查的程序，包括报送、登记、统计、存档等环节。备案不影响法律的生效，是一种重要的事后监督形式[1]。我国的法规规章的备案工作始于二十世纪的八十年代初期，根据《宪法》以及《地方各级人民代表大会以及地方各级人民政府组织法》等法律的规定，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会和省、自治区、直辖市人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人民代表大会 [1] 曹康泰主编：《中华人民共和国立法法释义》，北京，中国法制出版社2000年版，第210页。 及其常务委员会制定的地方性法规，自治州、自治县制定的经省人大常务委员会批准的自治条例和单行条例，应由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会报全国人大常委会和国务院备案。1987年5月25日，全国人大常务委员会办公厅和国务院办公厅发布《关于地方性法规备案工作的通知》，对报送备案的具体程序、形式等作了规定。1990年2月18日，国务院办公厅发布了《法规、规章备案规定》，将国务院部门规章与地方人民政府规章纳入了备案的范围，进一步规定了备案的程序以及审查的标准及处理结果等。2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过的《立法法》对法规 规章的备案又作了较为全面的规定，将备案的范围又进一步扩大到国务院制定的行政法规和授权立法，即国务院制定的行政法规应报送全国人大常委会备案和根据授权制定的法规应当报送授权决定规定的机关备案；扩大了接受备案的主体范围，即规定地方人民政府规章同时报本级人民代表大会常务委员会备案和较大的市人民政府制定的规章应当同时报送省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。国务院根据《立法法》的精神于2001年12月14日又颁布了《法规规章备案条例》，对法规、规章备案的范围、程序、审查标准及处理结果等又作了具体的规定。因此，我国基本上建立起来了完整的法规规章备案制度。 8.1 法规规章备案的范围 根据我国现行一元两级多层级立法体制的设计，享有立法权的主体及相应的规范性文件有：全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律与法律；国务院制定的行政法规；国务院部、委及享有行政管理职权的直属机构制定的部门规章；省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会以及较大的人大及其常委会制定的地方性法规；省、自治区、直辖市人民政府以及较大的市人民政府制定的地方政府规章；民族自治地方（自治区、自治州、自治县）的人民代表大会制定的自治条例与单行条例等。那么什么样的立法主体以及其制定的规范性法文件需要备案呢？ 1、宪法与法律无需备案 宪法、法律是全国人民代表大会及其常委会制定的法规范性文件。法律无需备案基于这样的理由：一是全国人民代表大会是最高国家权力机关，其它任何机关都由它产生，受它监督。这种主体属性也决定了它的行为即立法的属性。没有任何权力可以凌驾于全国人大权力之上，同样，它所制定的规范性文件（包括宪法和法律）也具有至上性。我国宪法第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，其统一的根基就在于全国人民代表大会制定或修改的宪法；二是国家立法权的专有性。我国宪法第58条以及《立法法》第7条都规定： “全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。”在《立法法》第8条中还规定了国家立法权的专属事项，任何其他立法主体不得僭越。国家立法权是国家主权者意志的表达，立法权只能归属于国家主权的代表机关。“主权立法自身有效，不再屈从任何更高的权力。”[1] [1] [美]威廉?韦德著:《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第30-31页。 2、法规规章要备案 根据我国《宪法》、《立法法》等规定，全国人大常委会是我国法规备案机关，报全国人大常委会备案的法规是：国务院制定的行政法规；省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规；省会所在地的市和国务院批准的较大的市（《立法法》将省会所在地的市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市统称为较大的市）的人大及常委会制定的地方性法规，报省级人大常委会批准后，报全国人大常委会备案；自治州、自治县人民代表大会制定的自治条例与单行条例报省或自治区的人大常委会批准生效，并报全国人大常委会备案。报国务院备案的法规规章有：省、自治区、 直辖市和较大的市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规；自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例；国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定的部门规章；省、自治区、直辖市的较大的市的人民政府制定的地方政府规章。 法规规章为什么需要备案？这要看我国法规规章制定主体的