检察机关提起行政公益诉讼的可行性研究.docVIP

检察机关提起行政公益诉讼的可行性研究 　　近年来，作为司法领域的一项重大的改革措施，建立由检察机关启动的行政公益诉讼制度得到了理论学界和社会媒体的高度关注，但是呼声颇高的行政公益诉讼并未写入2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》。由于立法上的不足，现实中损害公共利益的案件绝大多数以原告不适格为由而不予受理或被驳回起诉,大量损害公共利益的违法行政行为无法被纠正，笔者对发生的上述问题进行深入的分析以论证检察机关提起行政公益诉讼的可行性。 　　一、检察机关提起行政公益诉讼的法理分析 　　(一)程序当事人理论的突破使检察机关能以程序上的主体的资格提起行政公益诉讼 　　传统的适格当事人理论将原告限制为与具体行政行为有利害关系的人，而大量的违法行政行为损害公共利益时，往往因为找不到特定的利害关系人而无法提起诉讼，传统的诉讼当事人理论成为制约检察机关成为适格的原告进而提起行政公益诉讼的瓶颈问题。“现代诉权理论认为，诉权具有程序意义上的诉权和实体意义上的诉权双重涵义，程序意义上的诉权在一定条件下能够与实体意义上的诉权相分离，而非由实体权利关系主体来行使。”二元诉权理论学说的出发点是最大限度的保护公益，即不仅直接利害关系人可以对侵害公益的行为提起诉讼，而相关的组织和有关机关也可以给予程序上的诉权提起诉讼，现代诉讼理论的发展拓展了参与到诉讼中的当事人的范围，二元诉权理论为构建检察机关参与行政公益诉讼制度提供了理论指导。 　　(二)诉的利益理论拓展了检察机关成为适格原告的可能性 　　诉的利益是法院判断起诉人是否享有起诉权限以及该起诉是否为诉权的正当行使进而启动诉讼程序的标准。按照这一理论，只有与不法的侵害行为有直接利害关系且自身利益受损的主体方才能提起诉讼，司法机关保护的对象是受到侵害的私人合法利益，而在公共利益遭受损害的事件中由于侵害行为相对人的多样性和不确定性，公民个体往往因为难以证明自身具有诉的利益而被排除在适格当事人范围之外，因此必须对行政公益诉讼中的诉的利益理论进一步扩大--诉的利益是指当公民、法人或其他组织认为行政机关的行为侵犯其受法律保护或属于法律调整范围内的利益时，将纠纷起诉到法院寻求救济的必要性。 　　(三)诉讼信托理论赋予检察机关在行政公益诉讼中的正当地位 　　传统诉讼理论中当公共利益受到侵害时，由于缺乏适格的起诉主体造成无法起诉，但是又必须有专门的人或机关履行起诉义务以维护公共利益，诉讼信托理论弥补了以上理论的不足，公共利益受到不法行政行为侵害时，由适格的主体根据法律的直接规定或授权，以程序上的受托人身份基于实体权利义务人的“委托”，运用诉权寻求司法救济以维护公共利益，其法定信托中的当事人是由法律关系主体以外第三人来担当。诉讼信托理论扩展了参与到诉讼中的当事人的范围，使得非直接利害关系人有机会以当事人的身份参与特定的诉讼中，法定信托理论中权利义务关系主体以外的“第三人”的身份与代表国家启动行政公益诉讼的检察机关的公益代表人的身份是一致的，诉讼信托理论奠定了检察机关提起行政公益诉讼的法理基础。 　　二、检察机关提起行政公益诉讼的现实依据 　　(一)立法依据 　　1、《宪法》的根据。我国宪法明确赋予了检察机关法律监督机关的地位，与国外的检察机关属于行政机关或或者司法机关不同，我国检察机关独立于行政机关、司法机关，检察机关负有监督国家法律在社会各领域正确实施的职责，检察机关的法律监督当然也包括对行政机关的行政执法行为进行监督，宪法对检察机关的定位使其代表国家依法对违法行政行为提起行政公益诉讼履行维护社会公益的职责具备了依据。其中《宪法》第129条、第131条规定了检察机关是我国的法律监督机关并且独立行使检察权。检察机关以“行政公诉人”身份向人民法院提起行政公益诉讼，请求人民法院进行判决以纠正不法的行政行为正是检察机关行使法律监督职能的体现。 　　2、《行政诉讼法》的根据。行政诉讼法的立法目的、基本原则以及具体的规定与检察机关启动行政公益诉讼的目的相符合的。《中华人民共和国行政诉讼法》第1条规定立法目的是为了维护社会公共利益，监督行政机关依法行政，第11条规定的基本原则是检察机关对行政诉讼实行法律监督，《行政诉讼法》条文的规定无论是在监督目的、监督的对象还是监督过程等方面可以为了实现立法目的的需要而赋予检察机关充分行使监督权的形式多样的监督手段，在各种监督手段中以行政公诉人身份参与行政公益诉讼，用诉讼的手段对违法行政行为予以纠正也是实现监督职能的手段之一。 　　(二)域外司法实践的借鉴 　　1、德国的公益代表人制度。德国是世界上唯一一个对公益代表人诉讼在法律上明文规定的国家，联邦高等检察官和高等行政法院及