民族自治地方自治权实现障碍与对策研究.docVIP

民族自治地方自治权实现障碍与对策研究 　　一、当前我国民族自治地方自治权运行中存在的问题 　　(一)民族立法的滞后阻碍了自治权的实现 　　在法治国家中，立法权是权力分工体系中的重要一支，对民族自治地方面言，立法权意味着较普通行政区划更大的自主权。然而现实中，这种较高的立法权并未如预期般地实现: 　　1.我国《宪法》 ,《立法法》、《民族区域自治法》等法律对中央和民族自治地方的立法权限划分规定得过于笼统、具体指向不明确，使得一些民族自治地方的上级国家机关有意无意间干涉地方立法权的行使，造成实际上很多民族自治地方立法权被抽空的局面。 　　2.根据我国现行的立法规则，民族自治地方若要制定“自治条例”或“单行条例”，其立法程序要经过“制定”和“批准”两道程序，而在一般行政区划内，很多地方性法规的立法程序却没有如此严格的限制。按照当初民族区域自治制度的设置初衷，民族自治地方应当拥有“大于一般地方的自主权”，而上述规则显然与此精神相违背，导致民族自治地方的立法权被严重束缚。 　　(二)上级国家机关履职不当削弱自治权的实现能力 　　上级国家机关对少数民族地区实行帮扶优惠政策，保障自治机关行使自治权，是少数民族基本权利得以实现的保障。但是在实践中，上级国家机关在履行法定职责时却存在许多不当之处，具体表现在: 　　1.在民族自治地方行政区划调整过程中，没有将自治权纳入决策考虑中。如在城市化进程中，不少地方政府将民族自治地方撤自治县为市(区)，但这些地方变为城市后，不再是民族自治地方，便不能享受民族优惠政策，致使少数民族公民管理本民族事务的权利无法实现。如1997年海南省将东方黎族自治县改为东方市;2007年新疆省将昌吉回族自治州的米泉县划入乌鲁木齐米东新区。 　　2.上级国家机关怠于履行职责，未能积极落实民族优惠政策。例如《国务院设施lt;民族区域自治法gt;若干规定》第7条规定:“国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例。民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金。”但是这些规定在实践中，并未被有效落实，很多地方在安排项目投资时，仍然要求民族自治地方财政资金配套，加重了这些地区的财政负担。 　　(三)民族自治地方自治权配置欠科学 　　1.立法自治权的配置方面:(1)自治机关在行使立法自治权时，往往涉及中央与民族自治地方权力的利益博弈，而在实践中，中央往往难以考虑民族自治地方的特殊情况而主动放权。例如，按照立法惯例，自治区自治条例和单行条例在进入法定程序前，须征询国务院职能部门意见。以广西为例，当时全国人大将自治条例(第18稿)送各部委征求意见，但大部分部委持否定意见，仅有几个部委同意或基本同意，而他们的理由居然是:“与我部有关政策相冲突，“广西要价太高”。结果是全国人大常委会仅有法律形式上的批准权，而实质的审核权则在国务院及其职能部门。(2)立法自治权缺乏具体程序性规定。当前，我国法律没有对民族自治地方立法的批准程序、标准和期限作出明确规定，致使批准机关和自治机关对于自治条例和单行条例能否批准不好把握，这就容易使得自治条例和单行条例在实际立法过程中难产。更为讽刺的是，根据现行法律规定，地方性法规只需报上级权力机关备案即可，导致很多民族自治地方宁愿牺牲法律层级，以地方性法规取代自治条例和单行条例换取更高通过率，严重弱化了民族自治地方的立法自治权。 　　2.行政管理权的配置方面:(1)民族自治地方行政机构与一般行政机构设置相同，自治机关不能根据少数民族工作实际和地方特色，因地制宜，过于强调上下对口，造成机构设置复杂，职能交叉重叠。(2)在中央政府和民族自治地方政府的关系七“上级国家机关在行使权力的过程中，对民族自治地方自治权不够尊重，统得过死”，存在过度干预和管制的问题，使自治机关行政自治权被不当限制，严重挫伤行使自治权的积极性和主动性。 　　二、法治视野下的民族自治地方自治权实现进路构想 　　(一)民族立法:在国家“放”与地方“立”之间展开 　　1.国家应充分信任民族自治地方，放宽立法权。首先，要塑造权利保护观念，正确看待自治权。民族自治地方自治权是宪法和法律确认的少数民族公民当家作主的权利。但实践中，国家不少部门对于民族区域自治制度的重要性认识不足，部门特权观念浓厚且权利意识淡薄，时常出于部门利益考虑而阻碍自治地方行使自治权。因此，必须转变观念，充分认识到民族自治地方对国家统一和民族团结的重要性，充分信任民族自治地方，对其自治权以必要的尊重。其次，实行“简政放权”，完善和健全立法程序。在中央和地方权力安排上，应当摒弃目前《民族区域自治法》所采取的列举式