水下文物保护协同执法机制研究.docVIP

水下文物保护协同执法机制研究 　　中国有18000多公里的海岸线、300多万平方公里的领海和管理海域，中国海洋文明历史悠久，海底沉船、文物众多，水下文化遗产丰富。当前由于文物热使得盗捞沉船成为许多不法分子的“发财路”。为有效保护水下文物，中国分别于1982年和1996年签字和批准《联合国海洋法公约》;1982年国家颁布了《中华人民共和国文物保护法》,2002年修订并确立了“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物保护工作方针;1989年国务院颁布了《中华人民共和国保护水下文物条例》，提出了水下文物保护单位、水下文物保护区的概念及报批程序与管理方式;此外，沿海各省也分别制定或修订了所在省的文物保护管理条例和实施国家文物保护法的办法。这些为开展水下文物保护提供了法律和政策等方面的依据。然而仅仅有这些还不够，还需要在实际中严格执法进行文物保护。从当前的执法主体看，主要包括单一执法和联合执法。前者是由单一的执法主体开展执法行动，如中国海监或边防公安，执法主体按照职责定期或不定期开展执法行动，缺点之一是执法范围和效果非常有限;后者是由多个执法主体通过某种约定共同开展执法行动，例如中国文物部门和中国海监联合执法，相比单一执法，其优点是能够发挥各执法主体的优势，能达到优势互补，执法范围和效果要大得多。然而从我国近几年的水下文物联合执法行动的例子来看，仍然存在一些问题，例如执法效果具有较大的随机性、缺乏长效机制、执法力量不足等，这严重阻碍了执法效果，对我国水下文物的保护造成了重大的影响。分析原因，本文认为根本在于缺乏有效的协同，不仅包括各执法力量之间的协同，而且包括执法力量和特定的保护手段之间的协同。鉴于我国当前水下文物面临的严重形势，我们认为深入研究水下文物保护的协同执法机制具有重要的理论和现实意义。 　　一、水下文物保护执法机制现状分析 　　(一)水下文物保护联合执法初具模型 　　严格执法是确保水下文物保护的重要方法，长期以来，我国的水下文物保护执法采用了单一执法方式，由于该执法方式缺点明显，我国近几年逐渐采用了联合执法的保护方式。如2011年12月9日国家文物局和国家海洋局联合举办了中国管辖海域内文化遗产联合执法工作会议，研究建立两部门加强水下文化遗产联合执法的工作机制，会议审议通过了《国家文物局国家海洋局水下文化遗产联合执法工作职责》。2012年3月26日我国管辖海域内文化遗产联合执法专项行动仪式在北京启动，仪式后，由国家文物局、国家海洋局、中国海监总队、中国文化遗产研究院(国家水下文化遗产保护中心)以及部分沿海省份执法人员组成的执法队伍前往重点海域开展了首次水下文化遗产执法巡航。同年3月起，国家文物局和国家海洋局用6个月开展了我国管辖海域内文化遗产联合执法专项行动，对非法打捞和破坏水下文物、擅自进行水下文物考古活动，以及其他涉嫌破坏水下文物的违法违规行为进行了全方位检查。紧随其后，许多沿海省份(如山东、浙江、福建、广东和海南等省也分别部署和开展了联合执法行动。总体上，近几年的水下文物保护执法，执法主体均涉及到了多个部门的联合，如国家和各省的文物局、海洋与渔业局(厅)、海监、海警、文化、公安和边防等;执法的手段采用了现代化的先进设备，如采用联合巡逻船，携带先进的仪器设备沿途巡视、瞭望、水下探测和宣传保护等。这标志着我国水下文物保护和监管开创了新的局面。 　　(二)存在的问题 　　水下文物保护联合执法充分整合了各方的力量，利用了各方的优势，弥补了过去单一执法方式的不足，为有效震慑不法分子和保护水下文物做出了重大的贡献。但从执法过程和效果看，还存在如下一些问题函待解决。 　　1.相比丰富的水下文物，我国能用的水下文物保护资源还比较匮乏，文物部门能够依赖的海上执法力量还十分薄弱，某些地方常常依靠渔民来提供非法盗捞水下文物的消息，等到执法部门赶到的时候已错过最佳处理时机。 　　2.联合执法受昼夜和海况的影响，例如盗捞分子的作业方法经常是先确定沉船或者散落文物的地点，而后选择在不良海况或者夜晚时分，在附近没有渔船或执法力量的巡查难以监管到位的情况下，结伙携氧深潜盗捞。 　　3.盗采分子为逃避执法往往没有固定作案场所，基本是“打一枪，换一个地方”，使得联合执法难以精确执法。 　　4.执法单位监管权限不是十分明确，缺乏有效的沟通方式，问责和奖励机制缺失等，仅仅依靠联合通知进行执法并不能从根本解决盗捞问题。 　　总之，当前的执法方式主要还是通过定期或不定期的执法巡查和日常检查，能够采取措施及时制止、查处破坏海洋水下文物的违法行为仍具有较大的不确定性和随机性。 　　二、水下文物保护的协同执法 　　从水下文物保护执法机制现状分析，当前水下文