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水事纠纷行政公益诉讼制度的构建 　　水乃生命之源、生产之要、生态之基，是基础性自然资源和战略性经济资源，是生态系统的控制要素，关乎人类生存之根本利益。目前，因“水”产生的利益纠葛已成为公民、企业和社会，乃至国家之间矛盾簇集的焦点之一。在我国，考究现行水事纠纷解决机制，可以发现其特殊性及中国实践的具体表征，彰显着行政机关在矛盾处理中的核心地位。然而，在我国，司法作为行政权力行使的有效监督者在水事纠纷行政处理过程中的法定之职被明显削弱。为防止民众因地方政府解决水事纠纷的不公平、不彻底而激愤，诱发政治群体性事件之虞，恰值《行政诉讼法》修订的契机，笔者建议，应允许公益诉讼纳入行政诉讼程序，赋予相应公益代表或主张机构、个人以原告资格监督行政机关和其他社会公共机构严格、公正执法，这样可以为水事纠纷行政处理加上司法审查的“安全阀”。 　　一、水事纠纷及其解决机制概述 　　迄今为止，水事纠纷贯穿于我国经济社会发展的历史长河， 见诸于笔端的可追溯至公元前651年诸侯葵丘盟约中关于水事纠纷的条款。如今， 水事纠纷有了高发态势。2012年全国共调处水事纠纷5410件，挽回经济损失9987万元。水利部共受理行政复议案件10件，办结10件。这还仅是记录在案并得以解决的部分，水事纠纷的实际发案率远不止于此。目前，我国水事纠纷泛指水资源(包括地表水和地下水)的开发、利用、管理、保护、防治水害及其他水事活动过程中因不同地区之间、单位之间、个人之间、单位与个人之间由于权利、义务配置不均衡而引起的争端，具有区别于一般的环境矛盾的地缘性、群体性和社会性等特征。从法理逻辑和法律体系构成的角度看，水事纠纷的解决机制可谓途径丰富、层次分明，主要包括诉讼、非讼两大解决机制类型。诉讼解决机制包括民事、行政和刑事诉讼制度;非讼解决机制又分为和解或协商、调解、仲裁与行政处理(行政裁决和行政复议)。不论是哪种解决机制，都是建立在水事纠纷可诉性问题得以有效界定基础上的。对此，《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)将之界分为两类：可诉的水事纠纷和不可诉的水事纠纷。 　　《水法》第56条规定：行政边界区域水事纠纷主要是由有关地方政府协商或上级政府协调解决，诉讼在解决行政边界区域水事纠纷中的地位和作用难以得到充分体现。依据诉讼主体的不同，行政边界区域水事纠纷分为“区域政府间水事纠纷”(仅限于环境行政监督管理事务)和“区域间民事或行政水事纠纷”两类。基于诉讼程序的基本原理，前者没有可诉性，后者则具备可诉性。之于前者，当事人是行政机关，目前实践中像这样的“官告官”诉讼缺乏法律依据，是不可想象的，即使裁决有误，也只能通过行政方式或政治方式纠错而不可能诉诸司法; 后者却是典型的诉讼类型，如《水法》第57条所规定的“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷”，包括平等民事主体间，以及主管部门与相对人之间的水事纠纷，其牵涉的主体实质上要么均是民事主体，要么一方是民事主体，一方为政府机构或公共服务组织。 　　依据争议标的属性的不同，可诉的水事纠纷又可分为私益诉讼和公益诉讼。结合当事人法律地位的差异，公益诉讼又可进一步划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。前者在新修订的《民事诉讼法》中已有所体现，后者却仅浮于学理论证的阶段。事实上，水事纠纷解决的实践效果与制度设计的初衷相去甚远，水事纠纷发生后的群众集体上访、暴力上访往往成为诱发政治群体性事件的主要因素， 严重影响着社会秩序的安定性。如府保河段水事纠纷导致黄河两岸居民、两县地方政府矛盾加剧，致使群众堵桥、堵路甚至大规模上访等过激行为;太湖流域水体污染导致饮用水安全事故，引发社会高度关注;淮河流域防洪除涝水事纠纷激化了政府间的水事权益矛盾。笔者认为，造成这些问题的主要原因是水事纠纷的解决充斥着复杂的政治、经济、社会和技术因素，实难为当事人自愿协商和解、仲裁、民事诉讼，以及单独的行政处理所能够承受，往往案结而事儿未了。因此，行政权在水事纠纷解决中的核心作用是毋庸置疑的。然而，出于政绩和GDP的片面追求而罔顾法理与生态承载力，部分地方政府存在官商勾结、权力寻租和腐败等问题。因此，将水事纠纷行政处理纳入公益诉讼的范畴并付诸于司法实践，可以起到“阳光化”的监督作用，而行政公益诉讼制度的构建则有望成为补救水事管理中“政府失灵”的良方。 　　二、水事纠纷行政公益诉讼制度理论溯源 　　行政公益诉讼是指与被诉事由无直接利害关系的公民、法人和社会组织以及特定的监察机关， 针对行政机关或社会公共部门的不作为、乱作为和侵权作为致使公益受损或有受损可能的行为，以自身名义所提请的行政诉讼。水事纠纷的行政处理是司空见惯的，而行政公益诉讼旨在以司法督促行政机关严格执法，之于水事纠纷的司法解决具有天然的优越性，对此，笔