法律研究：我国“空心村”形成原因.docVIP

法律研究：我国“空心村”形成原因 　 　　一、 空心村问题概述“空心村”问题是近些年来我国涉农研究学者们关注的问题，尤其是2010 年《新京报》发表有关农民“被上楼”的系列报道后，引起了公众对“增减挂钩”政策的质疑，还把空心村的问题推向社会舆论的风口浪尖，成为大众的话题。 　　“空心村”一词源于中国农业大学水利与土木工程学院奚雪松教授的提法，他在实地调研老人和儿童留守的村落后得此名。从外部看，“空心村”有着共同的表现形式，即盲目扩大村庄面积，老屋旧房被废弃，新屋向村庄外围扩建; 或是一户多屋占有土地，超规定加大建设面积。有不少学者认为空心村问题是中国新“三农”问题。 　　由于各界学者学科背景不同，研究目的也存在差异，因而对于“空心村”的概念，至今没有一个统一、完整的界定。多数学者从自己的学科专业出发进行阐释，于是产生了多数以地理学、社会学为基础范畴的“空心村”概念。比如有地理学者认为，“空心村“新建的住宅大部分集中在村庄外围、村庄内存在大量闲置土地或废弃的旧房，村庄的宅基地分布呈一种特殊布局，是村庄内部土地利用空间格局变化的一种过程和表征。 　　有社会学者认为，我国的城市化、工业化进程是空心村出现的社会背景，由于城市化滞后于非农化，迅速发展的村庄建设与落后的规划管理体制的矛盾引起村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异。 　　有经济学者认为，“空心村”不仅是地理意义上的空心，还存在着经济意义上的空心，即大批文化素质较高的青壮年劳力进城，村里只剩下老弱妇孺守望，这种农村人口“空心化”是20世纪90 年代以后出现的，是中国社会经济转型的阶段之一。 　　还有学者认为，“空心”不仅是地理、公共设施、经济方面的“空心”，还包括服务、精神、文化的“空心”。本文无法单从纯粹的法律角度对“空心村”下一个准确定义，因此将上述概念加以综合。本文认为，“空心村”是由于农村地理、经济、服务、人口、文化等资源及社会公共设施等多项要素向四周迁移而导致内部空心，所形成的一种农村生态失衡的农村形式。 　　二、“空心村”产生原因分析进入21 世纪以来，“空心村”现象在我国日渐普遍，如山东禹城牌子村就成为了“空心村”的样本之一，在2013 年8 月，中国科学院地理科学与资源研究所研究员刘彦随将该村作为“空心村”的典型样本向李克强总理做了汇报，该村因此而出名，像禹城牌子村一样的“空心村”在当下中国早已屡见不鲜。据中国科学院地理科学与资源研究所2012年完成的一份研究报告显示，全国“空心村”综合整治增地潜力约1.14亿亩，实现城乡统筹下的远景潜力可达1.49 亿亩[6]。导致“空心村”的原因各有不同，湖北鄂州张远村因着力发展生态农业和生态旅游业而空心; 江苏省响水县双港镇因年青劳动力外流房屋年久失修而空心; 贵州省黔东南的西江苗寨( 中国最大苗寨) 因生活不方便村民外迁而空心，等等。这些原因各不相同，但都与我国土地管理法律体制和宅基地制度存在缺陷有关。具体如下: 　　1.土地流转容易目前我国涉及土地流转的相关法律法规近二十部，颁发机关包括全国人大及其常委会、国务院、农业部等，以《物权法》、《农村土地承包法》为代表。2008 年党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》[7]，允许农民采用“股份合作”这一新的模式流转土地承包经营权。2013年党的十八大三中全会也明确指出要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，这些农村土地流转制度的新政策给新形势下农村土地制度的完善指明了方向。纵观各项法律法规，我国土地流转可通过多种方式，如转包、出租、互换、转让等，形式包括村民会议三分之二以上人同意、村委会直接决定或是合同签订后的登记报告制，但即使是村民会议，由于村民法律意识淡薄，实践中的村民会议也常流于形式，可见我国农地流转相对容易，并不能受到严格的法律约束。 　　但一方面，我国现有的土地管理政策和宅基地管理体制在一定程度上限制了农村住房的交易。由于农村宅基地只能在本集体成员之间流转，且土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，因而本集体内一些废弃宅基地和老房无法流转给集体外的成员或是城镇居民。与此同时，住房紧缺户申请新宅基地的成本也很低，所以村民更愿意建新房而不是购买老宅基地。于是，老房被搁置，人去屋空，“空心村”逐渐形成。 　　2. 宅基地规划不当我国《土地管理法》对我国农村宅基地规划作出了指导性规定，该法明确规定:“各级政府有义务组织编制土地利用总体规划，划分土地利用区。”但如今“新房四周建，旧屋村中占”的局面屡见不鲜，这和村镇政府规划不当密不可分。主要表现为: 　　(1) 具体规划不明确: 在我国新农村建设的过程中只有一部分村镇有建设