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法治与治理之间----基层警察“解纷息争”机制研究 　一、导论 　　(一)问题提出与研究进路 　　调解是基层社会矛盾纠纷解决方式之一，在中国拥有悠久的文化渊源。近年来在基层法治建设的推动下，国家投入大量资源，从制度、机构、场所、人员等多个层面推动纠纷调解规范化，初步形成行政调解、司法调解、人民调解多元一体的纠纷调解格局。纠纷调解也是基层国家治理的一环，是维护社会秩序、实现社会治理的重要方式。纠纷调解规范化发挥出强大的治理功效，借助各类正式调解机制大量矛盾纠纷得到及时有效化解。在当下中国，有效利用调解这种非诉纠纷解决机制，可以缓解矛盾多发与审判力量不足之间的张力。不过，仍有很多纠纷未及时解决，涌入信访渠道，形成多次信访大潮; 部分矛盾纠纷演化为群体性事件，危及基层社会秩序。在调解过程中经常出现各类暴力事件，多次见诸媒体和网络。法治中国建设的目标是实现国家治理体系和治理能力现代化，纠纷调解规范化建设虽然初步建立了完备的现代化矛盾化解体系，但在提升国家基层纠纷解决能力与社会治理能力方面，其所发挥的作用并不理想。 　　纠纷调解困境反映出规范化纠纷调解体系与现代性纠纷解决能力之间存在较大背离，基层法治建设和国家治理之间仍存在一定张力。根据研究视野、进路和方法的不同，调解研究可以分为两个方面。一是调解的“法治化”研究。这类研究从调解与法治的关系出发，探讨如何在法治进程中认识和利用调解这一中国传统纠纷解决方式。由于程序主义是法治社会的主导性价值之一，这类研究重点关注调解程序技术的设计，由此重构调解制度。范愉、王亚新等学者的研究大多沿着这一路径展开。诉讼法领域的研究将调解与法治的关系进一步化约为调解与审判的关系，认为审判在建立社会权利义务观念、确立人们行为的可预期性方面具有比较优势，法治运行要以审判为中心。调解制度的建立实际上是当前社会转型之下法治建设灵活性的实践表达，是应对法治资源和司法能力不足的制度选择。例如，有学者指出，中国传统社会的最大问题是在“合情、合理、合法”的口号下鼓励当事人就案件处理进行过度的讨价还价或者互惠式交涉，以实用主义的政治性手段削弱了规范和原则，在法律秩序中形成所谓“双重不确定性”的状态，进而导致公共选择变得非常困难。二是调解的“治理化”研究。有学者注意到，规范层面的研究难以有效解释基层社会的纠纷调解实践，建立在此类研究之上的制度改革很可能引发国家制订法与乡土社会间对立，出现“秋菊的困惑”和“山杠爷的悲剧”。因而他们开始从国家治理角度关注调解实践，将调解的治理化形态作为主要研究内容。陈柏峰从三个方面对治理化形态进行概括: 第一，在规则层面上，地方性规范在微观意义上常常(但不必然)占有竞胜地位，国家法律常常(但不总是)被规避。何者占有竞胜地位，往往取决于基层法官的治理需要。第二，在程序层面上，纠纷调解并不遵循法治原则，调解过程充斥着各种策略和权力技术。第三，基于治理乡村社会的需要，基层法官和乡村干部组成了一套非常系统的纠纷解决机制和乡村司法体系，乡村干部在其中起了非常重要的作用。基层法官的司法遵循“治理”的逻辑，在事实层面而不是规则层面解决问题，是结果导向而非规则导向。 　　上述研究在理解调解实践、推动基层法治建设方面发挥了重要作用，但仍存在一些问题。“法治化”研究将调解抽象为获得合意的协商交往过程，国家权力往往被赋予干扰协商的负面角色。这一理论抽象遮蔽了调解实践中法治建设与国家治理间的张力。以此类研究为智力资源的纠纷调解规范化所面临的治理困境即在经验层面反映了这一问题。“治理化”研究弥补了这一不足，但相关研究多从纠纷个案出发，缺乏对经验的整体性把握，因而难以发现调解活动的实践逻辑，纠纷个案只能成为否思外来理论的材料与媒介。另外，现有研究缺乏对行政调解尤其是警察纠纷调解的充分关注。已有警察纠纷调解主要从规范层面出发，局限于警察学部门内部，大多关注调解的概念、正当性、法律依据、原则、程序，以及调解行为背后警察权的属性等学理问题，从而完善警察学理论体系。实证层面的警察纠纷调解研究注意到为维护社会稳定，警察表现出较强的主动性。有学者由此提炼出警察解决纠纷的机制: 扩大调解适用范围;主动制订调解方案，强制调解;将治安管理而非矛盾化解作为纠纷解决的主要目标。 　　虽然治安调解的数量已经成为中国“矛盾纠纷解决的金字塔的塔基”，但有关警察纠纷调解的研究仍十分稀少，且相关研究主要从规范层面出发。实证层面的研究注意到警察调解活动对协商、自治、合意等原则的偏离，但是针对调解机制的概括主要从个案出发且未能充分关注警察纠纷调解的困境，并由此探求基层法治与社会治理的深层次问题。因此，本文拟以基层社会的警察调解活动为研究对象，从多地经验出发。在研究进路上，采取机制分析方法，探求调解实践的逻辑，在此基础上分析调解困境所反映出