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浅析中国土地管理权行使模式的未来走向 　　一、问题意识 　　1998 年《土地管理法》的修订，确立了以土地用途管制为核心的土地管理权行使模式，结束了之前“分级限额审批制”的用地管理模式，并成为当下中国土地管理权行使的基本模式。伴随市场经济的迅速发展，利益主体的日益多元化，带有浓厚计划经济色彩的现行《土地管理法》，已难以适应现实社会状况。2007 年《物权法》颁布，首次从用益物权层面强化了对不同种类土地财产权(承包地使用权、宅基地使用权、建设用地使用权)的物权保护。以命令和服从为基本手段， 忽视多元市场主体利益诉求，呈现出明显的“国家主义立法思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念”的《土地管理法》暴露出系统性缺陷， 无法满足中国目前土地管理科学化、民主化和法治化的需要。 　　实践中， 各种类型土地违法现象和土地管理纠纷不断增加，已对该法的修改提出了强烈诉求。2007年国土部门已开始就《土地管理法》第4 次修改进行了专题调研。2011 年国务院启动《土地管理法》的修改程序。目前，这部法律正处于修订之中。可以说，现行《土地管理法》的修改正处于十字路口上，面临着诸多的变数。 　　二、分歧的实质：现行土地管理权行使模式的存与废? 　　《土地管理法》的修订关乎芸芸众生，承载世人颇多期冀，万众瞩目[5]。由于争议的问题较多，牵涉的利益主体广泛，致使这部法律的修订案至今难以出台。为推动《土地管理法》修订案的早日出台，学理上立足于不同的视角献言献策，归纳起来，大致分为两个层面：一是围绕土地财产权方面的理论探讨，具体包括集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等具体的土地权利;二是围绕土地管理权方面的理论探讨，具体包括土地规划权、土地用途管制权、土地征收权等具体的权力。这两个层面的研究内容组成了土地法律规范体系的全部。表面上看，对土地财产权方面的研究和对土地管理权方面的研究，属于两个不同层面的研究范畴，但实质上，二者都是基于同一理念：保障或者做实土地财产权(保护私权)，限制或者规范土地管理权(限制公权)。 　　由于没有一部专门的土地法来调整各种类型的土地法律关系，而是将私法范畴的土地财产权法律规范交由《民法通则》《物权法》等部门法来调整;将公法范畴的土地管理权交由《土地管理法》《土地管理法实施条例》等部门法来调整。围绕现行《土地管理法》的修改，应主要集中于现行的土地管理权层面而非土地财产权层面：一方面，虽然现行《土地管理法》亦不同程度地涉及到私权性质的土地财产权之规制，但鉴于《物权法》等已做规定，为避免冲突，可按照《物权法》的立法精神和制度设计参照修改;另一方面，即使在文本层面为土地私权的保护构筑起一道保护网，如果不对公权性质的土地管理权进行规范和限制，土地私权亦难得到真正的保护。 　　目前，学界围绕各种类型的土地管理权展开了不同程度的研究，在观点上呈现出明显的分歧，归结起来，大致分为两个方向： 　　一是在坚持现行土地管理权基本格局的前提下， 针对具体的法律制度存在的问题进行小修小改，这类主张的学者主要以贺雪峰为代表。在他看来，现行的土地制度安排总体上是合理的，但存在不同程度的缺陷，应在坚持现行土地制度的框架下进行相应的修改。 　　二是否定现行《土地管理法》的做法，力倡打破现行土地管理权的基本格局，对现行土地管理法律制度进行颠覆式改革。对于这一思路，以张千帆最具有代表性。在他看来，“在不损害国家利益的前提下，农民完全可以通过自己的劳动或者市场交换行为逐步建设城镇，城市居民或开发商也有自由和农民或者村组织自愿达成互惠交易，而用不着政府主导城市化进程” “目前的土地管理政策以耕地保护为名， 一律禁止在农地上进行非农建设和开发，实际上已构成没有补偿的‘管制征收’，剥夺了农民和农村自由发展的权利”。曲相霏指出“《宪法》第10 条成为农民享有土地开发权的障碍， 修改这一条款，保障农民在集体土地上进行城市建设的权利，是最好的选择” “保障农民在集体土地上进行城市建设的权利就是使农民拥有了在原集体土地上进行城镇建设的权利，并且把土地配置权交给了市场而不是由政府垄断，土地利用效率会得到提高”，另有学者通过对《宪法》第10 条第1 款的解释，指出“城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上”。在符合土地规划的前提下，土地用途是由土地权利人自己决定，并由市场加以调节。 　　实证法上，现行《土地管理法》确立的是以土地用途管制为核心的土地管理权行使模式。这一模式的确立标志着中国对土地的管理从传统“城乡分割的二元模式”走向以土地用途分类为基础，对国土进行全面规划的管理。依土地用途管制法律制度的基本要求，国家通过编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为