浅析基层政府主导农村法治发展的路径思考.docVIP

浅析基层政府主导农村法治发展的路径思考 　　作为国家治理重要组成部分的农村治理，治理过程的民主化和治理方式的法治化是基本方向。这不仅意味着农村社会治理的一切活动都应当有法可依，而且法律的运行应该得到治理主体的普遍认同。作为制度和规范，法律所拥有的主要是手段和工具的意义，而非目的性意义，我们的关注点应当是其对于实现善治目的的价值。农村法治发展的重点是如何通过法律的手段和方式维护农村社会秩序、促进农村发展、提高农民生活质量，作为国家政权在基层社会的代表，乡镇政府主导推进农村社会法治化治理责无旁贷。 　　一、改革机构，转变基层政府职能 　　加快转变基层政府职能是推进基层治理法治化的关键。自“人民公社”体制解体后，国家政权从“大队”撤回到乡镇一级政府，乡镇成为国家权力的最基层。各个时期基层政府的职能定位和主要工作决定了基层政府在乡村治理中所扮演的角色。随着后税费时代来临，基层政府的职能转变提上日程，由从农村社会催缴“皇粮国税”到“城市支持农村”，政府的职能开始由管制向服务转型。为降低行政成本，提高行政效率，各地不断地撤乡并镇和精简机构，管制的成分减少，服务的内容增多。 　　建设服务型政府是乡镇机构改革的基本方向。我国的乡镇改革最需要解决问题是乡镇政府的职能定位问题，乡镇政府究竟应该干什么事?这必须搞清楚。其他所有的问题，都从此延伸出来。乡镇政府在整个国家政权体系中的基层和基础性地位，决定了其重要性，也决定了其职能转变任务的艰巨性。县以上政府的机构改革和职能转变更多的是一种自上而下顶层设计的推进或者纯粹的上行下效，除涉及政府冗余人员安置外，更多的是各种机制和办事规则的执行。乡镇政府作为最基层的一级政权，直接与农民群众打交道，是国家与农村社会的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡政改革都很难取得实际性的成效。必须从国家或者政府引领整个农村社会治理的高度，进行至少市、县、乡(镇)三级联动的机构改革。乡镇政府的机构改革一定要按照中央关于机构改革的方针，其基本思路应该是:转变职能、精简机构、理顺关系、扩大民主，使乡镇一级政府彻底完成由“搜刮”体制向“服务”体制的过渡。结合实际情况，要通过试点、总结经验，并针对改革的制约因素和出现的问题、难点制定相应的对策措施。实践中，乡镇政府的机构改革应以实现乡镇政府职能由管制向服务转变为基本目标，合理设置乡镇内部各事业站所，明确站所职能和工作人员主要职责，完善运转机制。要按照因事设岗的原则，不搞千遍一律，要结合各地农村工作实际情况，有针对性地强化公共服务职能，同时着力精简机构和人员，提高行政效率。 　　转变政府职能是乡镇机构改革的关键。戴维·奥斯本在《改革政府》一书中指出:“(我们需要)一个能够治理和实行治理的政府。不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府。这是一个治理的政府。”基层政府职能的确定，要遵循“有所不为、有所必为”的原则，即凡市场能有效调节的，社会、企业、个人能自主决定的事项，政府不必干预，而市场失灵，社会、企业、个人无法承担的事项，政府则应责无旁贷地承担。随着社会主义市场经济的发展，特别是免征农业税以后，乡镇政府工作的任务发生了新的变化，要“钱”、要“粮”、要“命”的历史己经终结，相反，各项惠农政策不断推出，政府服务提上日程，积极推进乡镇职能转变应积极关注四个方面的内容:一是基层政府的决策职能，乡镇政府应积极主导社会主义新农村建设，通过落实国民经济与社会发展规划，加快推进农业产业化和农村现代化进程，扎实推进国家农业农村政策在每一个村落的实施;二是基层政府的协调职能，农村基层是各种矛盾的集聚地，村落与国家、与社会、与市场的各种冲突以及村落内部的各种利益冲突都在农村社会的场域显现，基层政府应通过指导制定村落发展规划、优化经济发展目标、提高国家惠农资金利用效率等协调好各种利益关系，维护农村社会稳定;三是基层政府的服务职能，政府的基本责任是营造“可预期的”公平正义的农村发展环境，政府的职能更多的是指导而非管制，更多的是服务而非控制，应在正确理念的指导下为农业农村发展和农民过上幸福生活提供最基本的生活服务、市场服务，目前的乡镇政府，提供基础设施服务仍然是基础中的基础;四是基层政府的管理职能，基层政府代表国家政权所行使的一系列职能不可能没有管理，其要维护农村社会的稳定与发展无疑需要有必要的法律和行政管理手段，比如市场监管，即需要政府由基本的法律手段和方式，对破坏市场秩序的行为应给予严惩，比如社会治安，对诸如寻衅滋事等违法行为的惩处也需要法律的方式。总体而言，乡镇政府职能转变并非放弃管理职能，而是要寓管理于服务之中，在服务中协调，靠服务来管理。 　　目前转变基层政府职能的核心内容有两项。一方面，理顺县乡关系是转变乡镇政府职能的前提。应依法界定