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浅析房屋征收补偿协议纠纷解决机制的完善 　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》( 以下简称《房屋征收与补偿条例》) 正式实施后，倍受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》( 以下简称《拆迁条例》)被废止，在此背景下，国有土地上房屋征收与补偿关系在理论上与实践上都得到了理顺。在《房屋征收与补偿条例》中，政府变成了国有土地上房屋征收与补偿法律关系的一方当事人，由其直接与被征收人就房屋征收与补偿安置问题进行协商并签订房屋征收补偿协议。这种情况从根本上改变了政府在国有土地上房屋征收法律关系中的地位，此种变化是对国有土地上房屋征收现实的一种真正意义的回归，是符合客观事实的理性选择。 　　在上述立法背景下，与《拆迁条例》相比，国有土地上房屋征收的相关补偿协议及其履行的内容发生了较大变化。国有土地上房屋征收补偿协议( 以下简称“房屋征收补偿协议”) 在房屋征收部门与被征收人之间签订，而且在一方当事人不履行协议约定义务的情况下，依照《房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定，另一方当事人可以依法提起诉讼。然而，在现行诉讼体制与房屋征收模式下，这一规定是存在瑕疵的，因不履行协议而引发纠纷的救济路径不明确，既会导致法院在受理案件时难以抉择，也会导致群众在维护合法权益时无所适从。 　　一、房屋征收补偿协议纠纷解决机制存在的主要问题 　　房屋征收补偿协议源自《房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，是一个比较新的概念。这一概念与《拆迁条例》中拆迁协议的概念差别非常大。笔者认为房屋征收补偿协议宜界定为: 房屋征收部门在国有土地上房屋征收决定做出后，与被征收人在公平协商的基础上就各种补偿安置事项达成的协议。在房屋征收活动中，补偿安置一直是关键问题，被征收人在能得到公平补偿的情况下，大都会积极配合政府进行搬迁活动。然而事关重大的房屋征收补偿协议的性质却没有在《房屋征收与补偿条例》中得到明确，到目前为止，法学界、司法实务界关于房屋征收补偿协议性质的争论仍很激烈，短时间内仍难以达成共识。这样的情况不但造成了诸多不良影响，也暴露了房屋征收补偿协议纠纷解决机制存在的主要问题。 　　( 一) 房屋征收补偿协议性质模糊 　　对于房屋征收补偿协议纠纷解决而言，房屋征收补偿协议的法律性质认定是其前提。房屋征收补偿协议究竟属于民事合同还是属于行政合同，这是问题的关键所在。然而，由于《房屋征收与补偿条例》第二十五条只是简单规定了房屋征收补偿协议的内容以及关于协议履行的纠纷可以提起诉讼，并没有明确房屋征收补偿协议的法律性质，因此，法学界、司法实务界对房屋征收补偿协议法律性质的认识产生了较大的分歧。综合来看，主要观点有三种:第一种观点认为，房屋征收补偿协议的公共目的性、补偿主体的国家机关属性以及补偿款从公共财政中支付，都决定了房屋征收补偿协议的公共性，应认定是行政合同的一种。第二种观点认为，房屋征收补偿协议是房屋征收部门与被征收人之间在平等协商的基础上达成的，具备了民事合同的基本属性，应定性为民事合同。第三种观点认为房屋征收补偿协议的基本性质属于行政合同，但也具有民事合同的一般属性，可称之为“折中说”。这些争议也容易导致不同地域的法院选择不同的认定标准，从而影响纠纷的解决。 　　笔者认同上述第一种观点，主要理由如下: 一是主体要素符合行政合同的要件。从主体方面看，《房屋征收与补偿条例》明确了房屋征收与补偿的关系主体之一为行政主体。尽管不能直接得出《房屋征收与补偿条例》第二十五条所涉房屋征收补偿协议性质为行政合同，但至少由此可引发行政合同判断的问题，因为形式上的主体属性是进行判断的标准之一。二是公权力因素在其中起主导作用。房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额、支付期限、用于产权调换房屋的面积、搬迁费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限等事项达成协议，虽有协议之名，但并不能充分体现民事合同的要义。单纯从《房屋征收与补偿条例》第二十五条的内容来看，或许可以得出有学者提出的“它完全是房屋征收部门与被征收人之间在平等协商的基础上达成的，是平等自愿的结果，具备了民事合同的基本属性。”但是，系统地考虑该条款的产生背景，便可发现，房屋征收补偿协议达成的关键是公权力因素的存在。因为，上述条款所涉及的房屋征收补偿协议的签订仅为房屋征收流程的一个环节，并且是在行政机关作出行政征收决定之后进行的。这种补偿行为因属于房屋征收过程的一个环节，理应受行政征收规则的规制。由于“补偿方案”是由房屋征收部门拟定，并由市、县级人民政府公布，因此，该“补偿方案”具有厚重的公法色彩和公权力因素。换而言之，房屋征收部门在房屋征收补偿协议中的处分权是由房屋征收“补偿方案”确定的，而且该“补偿方案”就是行政决定的外化形式，因此，房屋征收补偿协议的意思自由与民事合同中当事人一方的