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浅论政策性金融机构的法律地位 　　一、问题的提出 　　对政策性金融机构来说，实现长期可持续发展须有科学合理的专门法律体系对其进行约束和保障。虽然我国政策性金融机构已经成立并成功运营达21年，几家政策性金融机构都在自身领域内对支持我国重大基础设施建设、成套设备进出口、“三农”发展等作出了不可替代的重要贡献 ，但是对其进行规范的专门法律一直没有得以制定。这既不利于保障各政策性金融机构依法合规开展业务经营，又不利于监督机构对其进行符合法律法规要求的监督，同时也与当前全面推进依法治国的大环境不相协调。 　　对我国政策性金融机构制定适合其独有特征的法律框架体系并为各家政策性金融机构建立健全法律框架，已经既是落实各家政策性金融机构改革实施总体方案的要求，也是确保它们实现可持续发展亟须解决的重大问题。 　　早在20 世纪80 年代初，在中国实施改革开放的大环境中，笔者就曾指出要通过事前立法的方式对改革工作进行引导并给予保障。如今从时间上算起来已经过去30多年了，可是在一些重要领域的立法问题上仍然存在相当严惩的滞后现象。 　　其中，政策性金融就是领域之一。这种现象产生的根本性原因，从本质上来讲，就是对政策性金融机构法律地位的认识不清晰不明确，没有从思想上充分认识到政策性金融这种特殊的金融存在形式，必须要有单独的专门法律对其进行约束、规范和保障。 　　党的十八大、十八届四中全会对全面依法治国做出了重大的战略部署，这是当前和今后一个时期我国各行各业加快推进法治建设的重要指南和大前提。在金融领域尤其是在政策性金融领域必须充分利用好这一难得的重大契机，把推进政策性金融立法与党中央、国务院全面依法治国的重大战略部署相结合，把推进政策性金融立法与贯彻落实国家批准的各项政策性金融机构改革方案相结合，把推进政策性金融立法与谋划各政策性金融机构“十三五”期间发展战略相结合，以法治的思维、法治的手段推动我国政策性金融机构在全面建成小康社会的伟大进程中做出新的更大的贡献。 　　二、公共性是政策性金融机构本质特征的最佳反映 　　如果追根溯源的话，德国哲学家康德是较早在社会学与经济学领域使用“公共”一词的。在《论永久和平》中，康德指出，就公共性的属性来看，主要有两个方面： 　　一是公共性具有非排他性，也就是说，公共性的目标实现不能以牺牲他人的利益为代价;二是公共性必须与国家权力紧密结合才能得以实现。 　　对照康德对公共性一词所作出的界定来看，政策性金融的公共性特征是非常明显的。 　　第一，政策性金融机构具有很强的包容性，正是由于这种包容性的存在才使得政策性金融机构在业务运营中对于社会成员不同的利益诉求高度重视且很尊重。 　　一是在金融体系中尊重商业性金融机构、合作性金融机构等其他金融主体的选择权，即不以与上述金融主体进行充分竞争作为自身业务经营的主要原则，相反的是，政策性金融既承认商业性金融机构、合作性金融机构的优先选择权，又对商业性金融、合作性金融发挥功能作用进行引导和补充，而不是尝试去取代商业性金融机构、合作性金融机构的作用空间，三者发挥作用的领域具有差别性、侧重性，各自在其相应领域发挥作用的同时，与其他金融主体相配合，从而构成有机统一的三维金融架构，形成合力支持经济社会可持续发展。 　　二是政策性金融机构所投入的政策性信贷资金尽管与财政资金有一定的相似性，但是不同之处也是显而易见的，突出的特点就是政策性信贷资金的特定选择性问题，不是对所有的领域、所有的对象都采取普惠式的支持，而是有所选择地去支持处于强势弱位地位的领域和群体，体现了明显的特定选择性。 　　第二，政策性金融发挥功能的目的是为了弥补商业性金融、合作性金融由于市场失灵而留下的缺口，它的功能的发挥并不以牺牲其他社会群体的利益为代价，相反是为了促进社会利益最大化，即政策性金融发挥功能具有非排他性。 　　一是政策性金融运营的立足点和出发点不是实现自身的利益最大化而是为了所有社会成员的利益最大化，由此来看，政策性金融机构绝对不会为实现自身的利益而去牺牲其他社会成员的利益。 　　二是政策性金融所支持的领域，往往是一些高投入低收益、社会效益大经济效益小的领域，支持这些领域的项目不符合商业性金融机构追逐股东利益最大化的经营宗旨，因此商业性金融机构一般情况下不愿意介入这些领域的项目。所以，在服务对象上政策性金融机构与商业性金融机构是相容的。 　　三是政策性金融机构与商业性金融机构之间是有益补充的关系而非恶性竞争的关系。商业性金融机构在支持领域上一般没有特定的限制，而政策性金融机构的业务范围和支持对象是国家严格限制的。 　　而且，政策性金融机构在自身直接投入政策性信贷资金支