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公共管理：理念、体系与方法 演讲人：蔡立辉，政治学博士，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师，中山大学MPA教育中心主任。 内容提要 一、公共管理与公共管理学课程 二、公共管理学课程体系的构建 三、公共管理学课程的教学方法 一、公共管理与公共管理学课程 正确认识公共管理与公共管理学课程的性质，是有效开展公共管理学教学与学科研究的基础。因此，我们探讨如何搞好MPA研究生的公共管理学课程教学，还必须首先从认识公共管理与公共管理学课程的性质开始。 （一）问题的回顾与审视 1、在普遍存在着运用“公共管理”四个字来代替我国通用的“行政管理”四个字的问题，而不顾它们之间在管理主体、管理方式、管理理念等方面的差异。公共管理与行政管理、公共事业管理之间究竟存在的区别在什么地方，不清楚。 2、缺乏核心、缺乏内在逻辑联系，拼凑的痕迹非常明显，把公共管理用几块拼凑起来。 （二）公共管理的认识 1997年修改研究生专业目录，把行政管理专业从政治学一级学科中分离出来，成立公共管理一级学科。这种变化适应了我国经济体制转型、政府职能转变等社会改革引起的在管理主体、管理理念、管理方式方面的变化要求。公共管理与行政管理相比，在管理主体方面的差异，都非常清楚，但在管理理念、管理方式上，没有形成公共管理的特有概念体系。究竟应当如何认识公共管理？ 1、政治学与公共管理 政治学是主要研究如何取得国家公共权力和如何运用国家公共权力对社会进行政治统治和政治管理的学问。政治学所研究的政治管理，其本义就是公共管理，我们可以把这种政治管理称为宏观的、高层次的国家公共管理。 这是古今中外学者的共识。例如；孔子言：“政者，正也”；“政者，事也”。孙中山先生讲得最明白：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。”伊斯顿也强调政治就是价值的权威性分配，价值包含着权力、地位、荣誉、利益等物质的和非物质的多方面。 2、行政管理与公共管理 我国普遍意义上的行政学、公共行政学、行政管理学作为一门学问，研究的是政府行政机关如何公平的、高效率的执行公共政策和法律、实现对社会公共事务管理的学问。行政管理活动主要表现为计划、组织、指挥、协调和控制，具体表现为三个层次： 行政管理的三个层次 第一层次：政务（executive) 主要任务是决定施政方针、路线和基本策略。这是政务官的职责。 第二层次：行政(administration) 主要任务在规划、协调与监督。这是高级事务官的职责。 第三层次：管理(management) 主要任务在运用资源、执行计划，达成政府组织的任务与目标。这是中下级事务官的主要职责。 三个层次受制的理念及侧重点 在我国行政管理的三个层次中，起统辖作用的理念是：一是强调政府是阶级利益的代表，而不是社会公共利益的代表、不是公共意志的执行机构，这样的政府不是公共型的政府。二是强调行政管理是直接进行和维护政治统治的工具，忽视了行政管理在提供公共服务方面的服务性作用，强调与信守政府作为国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量 ，强调行政管理主体与管理对象之间是不对等的关系。由此导致行政管理研究和政府行政管理实践并没有完全、充分体现这三个层次，而是用第一个层次代替了其他两个层次。 3、西方国家关于公共管理的理解 （1）米尔瓦特（H. Brinton Milward）的观点： 公共管理与社会科学理论有着、而且应该有着或紧密或松散的联系；它研究的是基于实践经验的方法（experience-based prescription）和管理技术。公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关，绩效的意义在于公共组织或非盈利组织如何在各种形势背景条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性；管理则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域中，对公平、关心和责任产生作用的一种新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。 （2）詹姆斯·佩里（James L. Perry） 简而言之，公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势条件下如何做出行为的有用的、实用的普遍性原理。‘有用的和实用的’这个词是表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导向(problem-oriented)。根据詹姆斯·佩里的观点，公共管理理论就是为培养公共管理者实施有效管理的技术、以及遇到问题和在不同情形下的管理应变能力、获得解决问题的方法提供普遍实用的原理与方法，以便增加管理绩效。 （3）胡德(Hood) 公共管理这门艺术(the art of the state)，能够松散地被定义为如何设计和运作公共服务部门，并且细化政府执行部门的工作。 分析结论 1、公共管理是重视公共组织，包括非盈利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与