食品安全与转基因作物的法律规制.doc

食品安全与转基因作物的法律规制 胡天龙 中国人民大学法学院副教授 载 国务院发展研究中心《中国经济报告》2014年第一期 摘要： 食品安全作为全社会高度重视的问题对相关法律规制提出了高、新、精、准、效的要求和期待。转基因作物问题在食品安全讨论中更是广大消费者特别关注的焦点。建立相对完整的食品安全和专适于转基因食品的法律规制是政策制定者、立法者及研究人员体情社会责任和彰显朴素良知的基础和要求。食品安全体系不仅需要众多法律部门的协调配合，更需要立法层面的顶层设计进而将分散在各法律部门的问题凝聚加以规范。包含转基因作物在内的食品安全问题需要充分利用和涵养市场流通的功能，完善地方政府和企业问责制度，建立严格食品标准和强制责任保险制度，以及通过行政处罚、刑法和有效的诉讼制度捍卫消费者权利和提升权利保护意识。食品安全和转基因作物的法律规制更要积极汲取国外的食品安全制度合理优秀的经验，通过比较和移植的方法将消费者、市场、立法顶层设计及各个法律部门有效联动和衔接。 一、转基因作物的概述 转基因技术(Genetically Modified Technology),又称基因工程技术、基因改良技术、或重组DNA技术, 是一种改变生物尤其是农作物的基因片断,或将一种生物的基因片断植入,从而改变受体生物的基因构成,使其具有消费者和科研工作者所希望特征的现代生物技术。转基因技术可以使农作物具有抗恶劣自然条件（如旱、霜、酷热和涝）、抗病虫害、耐化学制剂（如除草剂）、提高经济作物中油和碳水化合物的含量、改善蔬菜与果实的形状、口味、营养因素和颜色并延长其保存储藏的时间。转基因技术对发展提高农作物产量、提高有效营养质量、减少化学肥料或添加剂和杀虫剂的使用、解决发展中国家的粮食短缺、人口饥饿、营养不良、粮食进出口问题和社会保障体系具有重大意义, 有可能引发所谓第二次“绿色革命”(Green Revolution)。 早在20世纪80年代，生物学家和科学家开始把分子生物学研究成果运用到生物新品种培育上。1982年，全球第一例转基因烟草在美国问世，1994年，全球首例转基因农作物产品—耐贮存番茄进入市场流通，自上世纪90年代中期以后转基因农作物逐步实现商业化种植和开发，全球转基因农作物种植迅速扩张。到2012年，全球已有28个国家的转基因农作物种植面积达1.7亿公顷(25.5亿亩)，约占全球有效耕地面积230亿亩的11%，全球大豆和棉花产量的81%、超过三分之一的玉米产量和油菜产量已经是转基因作物的功劳。 然而,由于转基因技术是人为改变了生物经过数亿年进化而形成的稳定基因结构和基础, 对于转基因作物中的转基因食品的安全性仍然存在相当讨论或一定争议。迄今为止,尚未有得到科学界公认的证据可以证实已被批准上市的转基因食品确实会导致对使用者和食用者的不利后果和健康损害, 但由于转基因食品的潜在功效和影响可能需要相当长的时间方能显现, 许多国家的政府都采取谨慎或者保留态度, 通过法律手段管制转基因食品, 防止其对人类健康和作物产量产生短期危害和长期影响。 同时，各国对生物技术及其安全性的理解不同，再加上各国生物技术及其产业的发展程度和速度、转基因作物市场占有率及发展前景、一线消费者的认知与理解程度、相关法制的发达和管控强度等各不相同，各国在生物安全方面的法律与实践存在较大的差异。通过对美国、欧盟等发达国家和国际组织对转基因作物的法律规制的综述、研究和解析，我国可以充分借鉴相关规制的优点和准则，有选择性并前瞻性的完善自身的相关制度和实践，推动我国食品安全制度的完善和提升。 二、美国对转基因作物的法律规制 据统计，美国在2011年拥有近7000万公顷农田的转基因作物种植和生产，占美国可耕地面积的43%，转基因作物主要包括玉米、大豆、棉花、油菜、甜菜、苜蓿、番木瓜和南瓜等。美国农作物产量中93%的大豆、93%的棉花、86%的玉米和90%油菜均系转基因品种。此外，近80%的包装食品都基本使用转基因作物作为原料。目前，全球转基因农作物种植面积已达到约1.5亿公顷，而美国在其中约占近50%。按照目前的趋势，至2016年，美国玉米和大豆产出基本全部是转基因作物生产。2012年4月美国公布的《国家生物经济蓝图》五大战略目标的核心之一即是增加研发投资，强化未来生物经济基础，促进美国经济增长和满足社会需求，继续主导世界农产品市场。 （一）美国对于转基因作物的一般规定 作为世界上最早在转基因作物领域践行研究、种植和商业化的国家，美国也是世界上最早对转基因作物做出法律规制的国家。美国相关法律与实践的发展大致可以分为三个阶段。第一阶段，1976 年 7 月，美国制定了《重组 DNA 分子研究准则》，这是世界上第一部有关生物技术的安全管理规定。第二阶段，美国科技政策办公室 ( O