我国税收管理体制的改革研究概要.doc

我国税收管理体制的改革研究 ——兼论我国税收成本的体制性因素及其优化 作者：《我国税收管理体制的改革研究》课题组 　　一、我国税收管理体制的现状与问题 　　（一）现行税收管理体制的特点及其所发挥的积极效应。 　　1994年建立起来的税收管理体制，经过近15年来的运行，其积极效应主要体现在以下三个方面。 　　1.现行税收管理体制较好地适应了推进“两个转型”的要求，为市场经济的建立和发展提供了有力的制度支持。 　　经济体制由计划经济向市场经济转型，经济增长方式由粗放型向集约型转变，是1994年分税制改革时建立现行税收管理体制的宏观经济背景。在这一背景下，统一按税种划分中央和地方税收收入，改变了原有体制下中央与各省“一对一”谈判而形成的政府间收入分配方式多样化格局，较大程度地缓解了旧体制下分配方式不规范所带来的地方分割、地方保护主义盛行等问题，较好地适应了市场经济初期政府职能转换和促进全国统一大市场建设的要求，为发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用，创造了良好的条件。同时，税收管理权限的集中，特别是取消了各地的减免税权力，对抑制地区间不良税收竞争以及防范由此所带来的地区间低水平重复建设问题，起到了较为积极的作用，为建立公平竞争的市场秩序、提升经济增长质量与效率，创造了良好的制度环境。 　　2.现行税收管理体制较好地适应了提高“两个比重”的要求，为增强中央宏观调控能力提供了坚实的制度保障。 　　围绕提高“两个”比重的目标（税收收入占GDP比重、中央财政收入占总收入比重），1994年建立起来的税收管理体制，以税收分享为基础，确立中央与地方的分配关系，极大地提升了税收在筹集财政收入中的主渠道作用，为税收收入持续多年的快速增长打下了良好的制度基础。同时，将收入规模、增长潜力较大的税种划分为共享税且中央占较大比重，从体制上确保了中央收入的较快增长。改革发展至今，税收收入总规模从1993年的4118亿元提高到2007年的 49449亿元，增加了10.2倍，年均增长19.4％，比1986—1993年税收年均增长12.3％高出7.1个百分点；税收收入占GDP比重与中央财政收入占总收入比重分别由1993年的11.8％和22％上升至2007年的19.8％和54.1％①，中央与地方税收收入之比近年来也基本维持在 64∶36左右，有效保障了国家实施宏观调控的财力所需，特别是为增强中央政府的宏观调控能力奠定了坚实的基础。 　　3.现行税收管理体制较好地适应了调动“两个积极性”的要求，为促进地方收入增长提供了有效的制度依托。 　　中央和地方实行税收收入分享与税务机构分设，中央税收拥有专门的征收机构，并自上而下垂直管理，地方税务机构单独设置，并在省一级实行地方政府和国家税务总局双重领导，在省以下实行垂直管理，既保障了中央税收占总收入比重的提升，而且对于调动地方税收征收的积极性也起到了重要的作用。1994—2007 年，中央税收收入与地方税收收入年均增长率分别达19.8％和18.1％，其中，地方税收收入在2001年前年均增长速度还略高于中央税收收入的增长。究其原因，一个重要的因素就是，税务机构分设改变了原来全部税收均由一个税务局征收的做法，消除了原机构设置下，征管精力更多地投向收入规模较大的税种而对一些地方小税种重视不足的问题。由地方税务机关专门征收地方税收，极大地促进了税务机关的专业化分工，激励了地方税种征管力度的增强，从而有效地保障了地方税征收效率的提升和税收收入的增长。 　　（二）现行税收管理体制所存在的主要问题。 　　虽然1994年以来我国建立的现行税收管理体制在实践运行中发挥了较明显的积极效应，但是仍然存在着一些需要解决的问题，有些问题表现得还较为突出，主要有以下几个方面。 　　1.税收分享体制所存在的问题。 　　我国现行税收分享体制为市场经济条件下处理政府间税收分配关系提供了基本的制度框架，但由于这一分享体制是在我国尚缺乏完全意义上的中央和地方主体税种的情况下建立起来的，因而导致其存在着共享税收入比重过大的先天性不足，加剧了政府间税收管辖权的矛盾冲突，主要体现为以下几个方面。 　　—— 共享税税种设置不合理所带来的横向政府间税收管辖权矛盾。在我国现行19个税种中，属于中央与地方共享的税种虽然只有7个，但共享税收入占税收总收入的比重却接近80％，其中包括增值税、企业所得税、个人所得税等主要税种。而这些主要税种，由于其税基的流动性较强，税源的跨区域分布较为普遍，将其作为共享税税种，在一定程度上，容易带来地区之间税收管辖权的冲突，导致跨区域经营企业其机构所在地与经营活动发生地税收征管上的矛盾突出。特别是在我国目前地方税体系尚不健全的情况下，纯粹的地方税种所带来的收入仅占地方政府实际可支配税收收入的较小一部分，地方的财力需求对共享税收入具有较高的依存