西部资源跨区域开发及政府间税收管辖权协调问题研究.docVIP

西部资源跨区域开发与政府间税收管辖权协调问题研究 -------------------------------------------------------------------------------- 无忧会计网　 时间：2006-12-22 10:35:00 作者：黄比智 霍军 来源：税务与经济 发表评论 查看评论 -------------------------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------------------------- [摘　要]西部资源的跨区域开发过程中,开放性、半开放性公共资源的开发特点,使非法人生产机构与法人管理机构的跨行政区域分离具有客观性。而经济全球化的进程、跨区域投资开发方式的新变化又进一步加大了这种机构分离的趋势,导致资源地税收管辖权的严重弱化。建立起规范、有效的政府间税收协调机制,维护资源地的税收管辖权,是西部地区走出“资源开发———财政贫困”怪圈的重要路径。 [关键词]税收管辖权;机构分离;税收协调机制 一、 资源跨区域开发中西部税收管辖权面临的挑战　 在西部大开发与加入ＷＴＯ的双重背景下,在经济开放与要素流动的现实世界中,资源开发地政府税收环境发生了很大的变化,与资源跨区域开发相关的税基具有很高的转移性,资源地税收管辖权被虚置的形势极为严峻,资源地税收管辖权面临严峻挑战,并已成为资源优势转化为地方财政优势的重要障碍。 (一)开放性公共资源的开发、税收的特种资源行业管辖与属地管辖、行政层级管辖发生严重冲突,与该资源开发相关的“一篮子”税基从资源地集体“转移”到特种资源行业税收管辖机构所在地,资源地财政利益受到严重侵害。特种资源行业税收管辖显然与属地税收管辖和行政层级税收管辖严重背离,并由于其中缺乏相互协调的机制,使得与海洋石油资源开发相关的从流转税、企业所得税到地方各税的“一篮子”税基,从资源地集体“转移”到特种资源行业税收管辖机构所在地,资源地无形中“缺失”了属地管辖下归属于自己的税基,资源地政府的财政利益因此受到严重侵害。从海洋石油资源所在地角度看,海洋石油资源的开发虽然实现了资源优势向经济优势的转变,但这种经济优势并未能转变为资源地的财政优势。换言之,海洋石油资源开发并未给资源地带来任何财政利益,相反,资源地却要承担开发的额外成本,不仅要承担海洋石油开发和海洋石油上岸造成的生态环境污染的治理、土地被占用等负的外部效应,还要承担为该资源开发企业提供公共服务的额外成本。而从海洋石油税务管辖机构所在地政府角度看,无须付出任何成本和代价,却凭借其作为海洋石油税务管辖机构所在地这一特殊资源,得到了“天上掉下的一块馅饼”。这对资源开发地显然有失公平,也很不经济。 (二)半开放性、不可分割性公共资源的合作开发,对“纳税地点”的判定提出挑战,导致地域流转税税收管辖权的冲突,资源地的相关流转税税基部分“流失”。半开放性、不可分割性公共资源,主要是指水、电、气资源的开发,明显的如跨越行政区域的界河。大型水、电、气资源的开发通常是国家“西电东送”、“西气东输”、“南水北调”战略的重点建设项目,一般由国家与资源输出地(西部)、资源输入地(东部)联合开发。界河水电资源的开发,由于涉及与若干省区的关系,既需要跨区域的多方合作开发,同时也会产生区域性的越界税收问题,给“纳税地点”的判定带来困难,使资源地之间、资源地与外来投资总机构所在地政府之间流转税税收管辖权发生冲突。增值税纳税地点即“机构所在地”在概念上的模糊,容易引发合作开发各方从利益本位角度争夺增值税税收管辖权。“机构所在地”是一个弹性概念,“总机构”、“管理机构”、“注册地机构”、“生产机构”、“经营机构”所在地都有理由争取相关税收管辖权。开发各方博弈的结果,属地管辖让位于行政层级的管辖,资源地管辖让位于最大投资股东所在地管辖,最终的赢家通常是最大投资股东所在地或上级行政管理机构所在地。虽然上级行政管理机构所在地最终会返还一定份额的税收给资源地,但由于管理机构所在地要以最大股东身份参与其中的税收分配,资源地所得已不再是其应得的全部。资源地的流转税税收权益因此受到来自上级行政管理机构所在地的侵害。 (三)非独立经济核算的跨区域资源开发机构(即“生产车间”)存在的新趋势,使“生产车间”与其法人管理机构或成员企业分隔不同行政区域空间的情形越发普遍,导致生产车间地与其法人管理机构地