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中国城乡养老保障：挑战与选择 王德文 在中国经济转型过程中，城乡养老保障体系建设遵循了先城市后农村的改革 路径。这种选择符合养老体制演变的一般国际经验。不过，中国人均收入低水平 的老龄化速度，是发达国家和发展中国家未曾遇到过的。城市发展优先确保了目 前城市拥有较高的养老保障水平。相反，农村发展滞后使得农村家庭面临着沉重 的养老负担。从趋势上看，人口老龄化和城市化对现行的中国养老保障体系提出 了严峻挑战，但这并不意味着中国养老保障体系会走向崩溃。如果通过合理的制 度设计，解决养老金的筹措激励机制和可获得性等问题，那么，是可以建立一套 符合中国国情的低水平、广覆盖的养老保障体系，实现老有所依的保障目标。 全文分为六个部分：第一部分介绍了城市养老保障体制改革及其进展状况； 第二部分介绍了农村养老保障体制改革及其进展状况；第三部分讨论了城市养老 保障体系的脆弱性；第四部分考察了农村养老保障体制的重要性；第五部分分析 了养老保障对缓解老年贫困的重要作用；最后是指出了中国养老保障体制的改革 方向和未来选择。 一、城市养老保障体制改革 在计划经济时期，城市养老保障是由企业或单位提供。当时，国家对企业在 财务上实行统收统支、包盈保亏，企业按照国家有关规定提取和发放养老金，对 退休人员实行管理。养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低。养老金 筹措是现收现付制方式。国家通过企业对向城市劳动者提供了从摇篮到坟墓的全 面保障。这种安排符合传统体制的内在要求。 以市场为导向的经济改革动摇了传统养老保障体制的基础。80 年代中期， 国有企业实行承包制和废除终身雇佣制。这不仅改变了企业与国家之间的财务关 系，而且也改变了企业与职工之间的关系。实行利润分成制和利改税之后，企业 必须部分承担自行积累和支付职工养老资金等职能。通过总结前一段改革经验， 1991 年颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立基本养老 保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的养老保险体系，实行国 家、企业和个人三方共同负担。 在确立了养老体系之后，随后改革重点是加强基本养老保险制度建设、扩大 统筹范围和扩大覆盖面。1993 年，十三届四中全会通过《中共中央关于建立社 会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了养老保险实行社会统筹与个人账 户相结合的原则。 1997 年，国务院正式颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度 的决定》，决定建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度。 即按职工工资的 11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从 4%提高到 8%，其余部 分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总 额的 20%。这种筹资模式是传统的现收现付模式与完全积累模式的一种混合模 式，属于部分积累式的基金筹资模式。 1998 年 8 月，国务院发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和 行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，实行职工养老保险全国并轨，由市级 统筹向省级统筹过渡，养老金的差额缴拨改为全额缴拨，实施养老金社会化发放。 1999 年 1 月，国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，扩大了社会保险 费征缴范围。基本养老保险费征缴范围不仅包括国有企业、城镇集体企业、外商 投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位 及其职工，而且各地可以根据自身情况，决定是否将城镇个体工商户纳入基本养 老保险范围。 2000年国务院印发了 《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，决定2001 年先在辽宁全省和其他各省（自治区、直辖市）确定的部分市进行试点。与1997 年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》相比，2000 年的《关 于完善城镇社会保障体系的试点方案》通过个人帐户完全由个人积累（个人缴费 率为 8%）、分开管理社会统筹基金与个人账户基金、调整和完善基本养老金计 发办法、鼓励企业建立企业年金等措施，旨在解决转轨成本和做实个人帐户等问 题。养老金筹资模式由“部分积累”变为“现收现付”加“完全积累”。 1 1989-2004 年城市基本养老体制覆盖状况