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论“村改居”不能自然改变集体土地所有权的性质 　 张宏东 （河南机电高等专科学校, 新乡 453002） 摘要：我国部分省市开展了“村改居”工作，出台了一系列政策，其中有关“村改居”后集体土地自然转为国有的政策是错误的，我们应坚持“村改居”不能自然改变土地所有权的观点。 关键词：“村改居”；集体土地；《宪法》第十条 1.引言 “村改居”是我国社会主义新农村建设中的重要内容，各地出台了一系列有关“村改居”的政策。其中，有关集体土地转为国有土地的政策，引起了较大的争议：“村改居”是否自然改变集体土地所有权的性质？ 在社会转型期，深层次矛盾突出，因土地引发的农民集体上访已经成为影响社会稳定的突出问题之一。我们要防止以“村改居”的名义侵犯农民集体土地权利的现象发生，避免引发新的上访事端。本文针对上述争议，明确提出“村改居”不能自然改变集体土地所有权的性质，应尽快修改该政策。 2.两种截然相反的观点 “村改居”后，集体土地的所有权是否自然变为国有？对该问题有两种截然相反的观点： 第一种观点，“村改居”自然改变集体土地所有权的性质[1]。《宪法》第十条第一款规定：城市的土地属于国家所有。“村改居”后的农村既然已被划入城市范围，成为城市市区的组成部分，原农村范围内的集体土地也就变成城市范围内的土地；既然是城市范围内的土地，根据《宪法》第十条第一款的规定，自然就属于国家所有。《宪法》具有最高的效力，《宪法》第十条第一款对城市土地所有权的性质已作了明确规定，我们必须遵守，也就是说，“村改居”后的集体土地自然变为国有。《土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有。“村改居”就是农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原属于这些成员集体所有的土地自然就属于国家所有。原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条更加明确了“村改居”后未经征用的土地，属国家所有。因此，“村改居”自然改变集体土地所有权的性质。 第二种观点: “村改居”不能自然改变集体土地所有权的性质。 3.“村改居”不能自然改变集体土地所有权性质的观点是正确的 笔者同意第二种观点，认为“村改居”不能自然改变集体土地所有权的性质，“村改居”后，原属农民集体的土地仍属农民集体所有。理由如下： 3.1 地方政府制定的有关“村改居”后集体土地转为国有土地的政策违宪，是无效的。 目前, 地方政府普遍规定“村改居”后集体土地转为国有土地，请注意，政府的用词是“转”, 而不是“征地”。2004年颁布的《宪法》修正案第二十条（《宪法》第十条第三款）和《土地管理法》第二条第四款均规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。依此规定，征地是集体土地向国有转化的唯一途径[2]。即通过依法征地完成“村”范围内集体土地的国有化,而不是通过“村改居”自然转为国有土地，更没有规定通过改变农民身份和农村集体经济组织的性质而改变土地所有权的性质[3]。因此，各地方政府通过“村改居”使集体土地自然变为国有是违宪，所作的规定无效。 由于多方面的原因，在我国社会主义的改革实践中，违宪的情况时有发生，没有引起我们足够的重视，追究责任的较少。在我国各级政府积极推进“村改居”的进程中，有关集体土地自然转为国有土地的政策违宪，应引起最高权利机关的警觉并尽快纠正，也应引起理论界的深思。 3.2 如果我们对《宪法》第十条第一款和《土地管理法实施条例》第二条第五项作全面理解，也能得出“村改居”不能自然改变土地所有权的结论。 城市土地属于国有的规定,始见于1982年的《宪法》，该《宪法》第一次对城市土地的所有权做出规定，通过立法形式宣布城市土地国有化,立法宗旨是建立土地的社会主义公有制。从《宪法》的立法背景和宗旨上作理论分析，该条规定只是对1982年以前城市市区土地属国有予以明确,不包括1982年以后新增的城市市区的土地。1982年以后新增的城市市区的土地是否属于国有，应当根据土地权属变化的历史情况来确定，而不能简单地认为凡是城市市区土地就是国有土地。 我们对《宪法》第十条第一款之所以有较大的争议，主要原因是对该条规定的“城市”范围有争议。城市的区域是不断发展的，城市土地的范围因城市的发展而不断扩大，这就为我们准确理解《宪法》第十条第一款增加了难度。《土地管理法》第八条第一款规定“城市市区的土地属于国家所有”，该条款是对《宪法》第十条第一款规定的具体化，将《宪法》第十条第一款“城市”范围具体化为“城市市区”。城市市区可以有三种理解:一是城市建成区，二是城市规划区，三是城市行政辖区。《宪法》第十条第一款、《土地管理法》第八条第一款所说的 “城市市区”指上述三种的哪一种？首先，笔者认为“城市市区”不指规划区，因为根据《城