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村庄布局调整中的集体经济 组织制度问题 张强 在未来15年，我国大城市地区处在人均GDP从两三千美元 向五千到一万美元提升的发展阶段，比较全面地解决“三农”问 题的条件日趋成熟。在这个过程中，解决农民的土地问题将是解 决好“三农”问题的关键环节。过去20多年的改革，在农用地 的农户家庭经营方面的进展举世瞩目；同时，对农民土地的另一 个组成部分——集体建设用地的改革方面也做了某些积极的探 索。但是总体来看，在工业化和城市化的进程中，集体建设用地 制度建设方面显然滞后。在新的时期，对于大城市郊区来说，解 决集体建设用地问题将具有突出重要和非常现实的意义。 一、村庄布局调整是农村向城市供给扩张空间的主要安排 在城市的扩张中，郊区农村往往充当着供给城市发展用地的 角色。在上海市郊区，从1979年到2004年，乡镇减少了 42．6 oA，村减少了34．2％；尤其是在“十五”时期，村庄从 2771个减少到1927个①，属于农村系列的建制单位正在大幅度 地缩减。而在建制变更的背后，一方面是越来越多的农民被纳入 城市社会服务体系，另一方面则是农村资源大量地被城市发展所 ①课题研究组：上海郊区村级行政体制调整中村级集体资产处置与政策研究， 《上海：=三农发展与法制研究》，2005(2)． ·152· 产权制度与经营组织 占用。在北京市，根据新版城市总体规划，从2003年到2020 650平方公里， 年，城镇建设用地将从1150平方公里扩展到1 增加500平方公里；村镇建设用地将从842平方公里缩小到300 平方公里，减少542平方公里①。不难看出的是：在大体上不减 少农用地的条件下，城镇建设用地的供给主要来自于村镇建设用 地的调整。在大约16年的时间里减少近2／3的村镇建设用地面 积，将是农村面临的严峻的任务。 为了向城市扩张供给土地，各地都提出了促使农村居民向城 镇集聚的方针，其隐含的动机是期望通过让农民离乡离土的方式 来压缩农村居民点用地、并实现由村镇建设用地向城市建设用地 的变迁。如果我们假定这类村庄布局调整的出发点是合理的②， 那么为了在这个农村集体土地由姓“乡”向姓“城”的权属变更 中维护好原有所有者的权益，就必须在空间调整中同时兼顾农村 组织制度的调整或创新问题。 大城市郊区的村庄布局调整是—个复合过程，它不仅仅是—个 空间分布的变动过程，而且是—个产业格局、生活方式、经济利益、 社会组织等多层面的变动过程。乡村社区聚集点的空间变动，背后 隐含着经济、社会、法律等各种问题，其中也包含着农村集体经济 组织制度的创新要求；而农村组织制度创新也是一个有可能伴随着 空间变迁的动态过程。因此，它可能是农村组织创新的机遇，也可 能是产生新的“三农”问题的导火索，需要引起注意。 二、村庄布局调整的不同方式面临着不同的问题 在城市扩张或者城市化进程中，村庄布局调整至少包含着空 ①北京市人民政府：《北京城市总体规划(2004一一2020年)》，2005年5月。 ②关于这一合理性r廿J题，可能各个地区的情况不同。笔者另外在关于北京市 村庄合理布局的研究中进行了分析。 ·153· 农村发展与制度创新 间的和建制的这两个层面的调整，在不同区域可以有多种组合 方式。 1．行政建制调整。大致有三种形式：①转制式调整。即随 着城市空间的扩张，一部分农村居民点通过“乡改街”、“村改 居”、“农转居”等方式，纳入城市建制，其用地性质转为国有建 设用地。②建制式调整。即保持农村居民点用地的集体所有制性 质，通过村镇建制及空间布局调整，撤并一部分村庄。③改造式 调整。即农村居民点不进行用地权属或建制上的调整，而是通过 新农村的现代化建设，提高土地利用的集约程度，以集体用地方 式参与城市建设。第一、二两种形式的共性是都涉及行政建制上 的调整，二者不同之处在于：前者属于城乡之间的体制转换和土 地性质变更，后者属于乡村体制内的建制转变，不改变农村居民 点