松辽流域政府预留水量的确定原则与水银行.pdf

松辽流域政府预留水量的 确定原则与水银行’ 谢新民1 王教河2 王志璋1 迟鹏超2 王浩1 (1．中国水利水电科学研究院水资源研究所，北京100044 2．水利部松辽水利委员会，吉林长春 130021) 摘要针对松花江、辽河流域(简称松辽流域)，初始水权分配所面临的迫切需要研究 和解决的政府预留水量问题，根据可持续发展和构建和谐社会的理念，重点分析和探讨了 松辽流域初始水权分配政府预留水量的构成、确定原则、预留优先顺序，以及水银行的分 类与设置原则等，为松辽流域政府顸留水量的确定和明晰奠定了坚实的理论基础。 关键词初始水权}政府预留水量；政府监管水量；水银行 1引言 随着社会经济的快速发展，松辽流域内不同行政区社会经济发展对水资源的需求量急 剧持续增加，从而造成流域上下游、左右岸之间争水问题目趋严峻，导致近20年来先后 有22条河流发生断流．2000年地表水超标河长达60％以上，超过60蹦以上的地下水不 能直接饮用，沼泽湿地面积近50年累计减少75％和地下永严重超采等问题，目前已不同 程度地影响和制约了流域的健康、可持续发展，迫切需要从立法上明晰流域初始水权，以 便为流域内不同行政区域制定和调整产业结构、经济布局以及制定合理的长远发展规划等 提供依据。 初始水权是指国家及其授权部门通过法定程序为某一地区或部门、用户分配的水资源 使用权，一般包括：取水量和耗水量两个方面，即采用“取水量”和“耗水量”两个指标 来表征初始水权。初始水权是水行政主管部门实施取用水管理、确定各区域和用水户的年 度取用水量和实施取水许可制度的基本依据。因此，初始水权分配和明晰。是我国水权制 度建设的第一步，是水权转换和取水许可的前提，是建立总量控制与定额管理相结合水资 源管理体制的基础。 针对松辽流域水资源条件和开发利用中存在的问题，以及松辽流域初始水权分配所面 f}缶的迫切需要研究和解决的政府预留水量问题，根据可持续发展和水资源可持续利用的观 点，重点分析松辽流域政府预留水量的确定原则，包括其构成、优先顺序、水银行分类与 设置原则等，为政府预留水量的分配和明晰提供依据。 *水利部科技刨新项目和橙辽流域韧始承权分配专鼯部分成果 JJ2 2政府预留水量的构成 水资源作为一种公共资源和公共产品，在其开发、利用和保护过程中．为了保证水资 源的可持续发展，维护广大公众的利益，需要政府在其中发挥重要的作用。同时，在全球 经济一体化、尤其是在工业化、城镇化和产业化发展进程中，社会经济发展中的不可预见 因素和各种紧急情况下水资源的非常规需求是不可避免的，由此决定了在初始水权分配时 需要预留适当的政府预留水量。在任何情况下，把一个流域的水全部分光喝净是不可取 的，不仅要考虑当前的用水情况，还要照顾全流域今后发展的需求，考虑代际间水资源分 配的平衡和生态环境的基本用水需求。因此，初始水权分配时需要预留部分水量作为应对 紧急情况下水资源需求和社会经济发展的储备，中央政府、地方政府或其授权部门拥有对 预留水资源的处置权。由此看出，政府预留水量也即政府预留水权，它与国民经济水权、 生态环境水权处于同一层次，在初始水权分配时必须要加以认真研究和解决。 保护流域生态环境和维护河流健康生命是政府的重要职能，也是政府代表广大公众利 益的具体体现，当生态系统由于非常原因遭到难以修复的干旱威胁时，政府需要动用政府 预留水量来满足其赖以生存的最低水量。随着我国城镇化、工业化和产业化进程的快速发 展，极端干旱年或连续干旱年份的供水紧张日益突出，对社会经济的影响日益显著，甚至 引发社会恐慌}另一方面，在社会转型期由于各种极端事件和意外事故导致的污染突发事 件也时有发生，对供水构成了巨大的挑战，为了应对这些紧急事件造成的供水紧张，政府 需要动用政府预留水量来予以缓解。在我国水权水市场(统称为水市场，以下同)的逐步 建立过程中，必然存在着市场风险。在水市场可能出现剧烈波动时，政府需要动用政府预 留水量进行市场干预和宏观调控。 由于松辽流域水资源分布极其不均匀，水资源贫富相差很大，为了保障整个流域内社 会经济的协调、健康和可持续发展，根据松辽流域水资源配置格局和综合规划成果，政府 要留足跨流域三级区和跨省(自治区)流域四级区调水所需的水量，将大伙房输水工程、 引浑人通工程、红旗河引水工程、引呼济嫩工程，吉林省中部城市引松供水工程、北水南 调工程、绰尔河引水工程等在建和规划调水工程规模作为政府预