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构建我国湿地生态效益补偿制度的思考 谢 屹 温亚利 (北京林业大学经济管理学院，北京，100083) 摘要：我国湿地面临着数量持续减少和质量不断下降的严峻形势，涅地保护与利用的冲突不断， 同时湿地保护投入严重不足，因而温地生态效益补偿制度的建立具有篮要性。温地生态补偿具有两面 性。一方面对造成湿地破坏的单位和个人征收补偿金．另一方面对因湿地保护而利益受到损害、为湿 地保护作出贡献的单位和个人给予补偿。我国湿地生态补偿制度的建立，首先要确定制度设计的原 则，其次应从补偿主体、客体、补偿基金的建立和管理、补偿方式、补偿标准、实施程序和监督管理 等方面进行具体的制度设计。 关键词：湿地；生态效益补偿；原则；制度设计 湿地被誉为“地球之肾”，与森林、海洋并称为三大生态系统。在新中国成立初期，我 国天然湿地面积为6 持续下降。截至2002年，天然湿地面积锐减为2594×104hm2，减少比率达到60．1％…。 天然湿地面积的锐减与我国国情密切相关。作为一个人口众多的发展中国家，人口的持续增 长和经济的快速发展导致人口和经济发展与资源、环境之间的矛盾日益加剧，也致使改变湿 地功能、用途和盲目不合理的开发利用活动屡禁不止【2J。天然湿地锐减和质量下降的现实 表明现行的湿地保护政策有待完善。 2004年国务院批准并发布了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》(财农(2004] 169号)，标志着我国森林生态效益补偿制度的全面实施。通过该制度的实施，使得森林资 源数量得到快速恢复，森林的生态服务功能得到逐步加强。这表明对于具有生态服务功能和 产业功能的自然资源，通过补偿制度的建立和资金补偿、实物补偿等经济手段的运用，保护 与利用之间的矛盾将得到缓解和消除。湿地与森林具有共性，同为生态资源和经济资源。本 文根据我国湿地保护面临的形势，探析了建立我国湿地生态效益补偿制度的定义、必要性、 基本原则和制度设计等问题。 一、湿地生态效益补偿制度的定义 生态补偿的定义多样，但其基本理论来源是一致的，即环境外部成本内部化原理，其目 的就是为了解决资源与环境保护领域的外部性问题，使资源和环境被适度、持续地开发、利 用和建设，从而达到经济发展与保护生态平衡协调，促进可持续发展的最终目标p1。 具体到湿地，其所具有的生态服务功能产生的经济正外部性，不能通过有效的市场机制 予以实现。换而言之，湿地作为公共物品，在生态效益实现过程中存在着市场失灵。为解决 湿地保护与利用的矛盾冲突，由政府宏观政策的调控来保障湿地各种功能差异性产品的提 供。同时通过税费征收等经济手段的运用，将湿地生态系统本身所具有、却由于人为因素遭 构建我国湿地生态效益补偿制度的思考 到破坏的生态效益予以补偿，进而保障湿地生态服务功能的实现。 因此，湿地生态效益补偿制度可定义为：通过补偿制度的建立和相关机制的设定，针对 破坏湿地生态环境、占用湿地、利用湿地资源，通过收取税费等形式进行的补偿、恢复、综 合治理等行为，以保护和恢复湿地生态系统的生态服务功能或生态服务价值，并对由于湿地 保护而丧失发展机会的区域及相关群体给予资金、技术、实物上的补偿和政策上优惠，从而 构建的和谐的湿地保护和发展模式，推动，以及湿地资源可持续利用格局的形成。 二、构建我国湿地生态效益补偿制度的必要性 构建湿地生态效益补偿制度植根于我国的湿地保护所面临的严峻形势，湿地保护中存在 的保护与发展难以和谐的问题，以及湿地保护的投入不足。这决定了建立湿地生态效益补偿 制度的必要性 【一)我国湿地保护严峻形势要求建立湿地生态补偿制度 与我国“抢救性”自然保护发展模式相一致，湿地保护工作的开展以快速建立一批湿 地类型自然保护区为依托。然而，湿地面积持续减少和质量继续下降的趋势并没有得到有效 遏制。具体表现在以下几个方面：其一，湿地所面临着的城市扩张、农业围垦导致的湿地丧 失威胁没有消除。目前面临着被开垦和改造威胁的天然湿地比例高达30％；其二，湿地所 面临的排污导致的污湿地质量下降趋势仍在继续，据2001年全国七大水系监测结果显示， 五类和劣五类水质占到53％；其三，由于过度利用湿地生物资源，全国约有24％的天然湿 地正面临着生物多样性锐减的威胁；其四，湿地水资源的过度利用也导致了湿地生态系统向 陆地生态系统变迁，以至被取代。作为一