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经济合作与发展组织(简称OECD)下属财政事务委员会(简称CFA)长期致力于现代税制及税收管理问题研究,为推动各成员国在全球化背景下加强税收合作,不断改进税收管理质量和效率作出了许多积极的贡献。十多年来,他们在税收风险管理领域的研究也可谓成果丰硕。近年来,CFA的专家多次来华介绍、培训税收风险管理知识和实践应用方法。OECD税收风险管理的理念和方法,对我们进一步深化税收管理科学化、专业化、精细化,全面推进税收管理现代化,无疑具有十分重要的借鉴和启迪作用。
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??????? 风险管理本身是现代管理学的一个重要范畴。风险管理这一名词,最早由美国宾夕法尼亚大学的所罗门· 许布纳博士于1930年美国管理协会发起的一个保险问题会议上提出。拉赛尔·加拉尔在1956年的《哈佛商学评论(Harvard Business Review)》上发表的名为《风险管理一成本控制的新名词》的文章最早论及风险管理[1]。1986年,由欧洲11个国家共同成立的“欧洲风险研究会”将风险研究扩大到国际交流范围。近20年来,美国、英国、法国、德国、日本等国家先后建立起全国性和地区性的风险管理协会。美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家先后颁布了风险管理体系框架或国家风险管理标准。美国著名金融学家彼得.伯恩斯坦认为,风险管理的极端重要性无论怎么强调都不过分,它甚至“超越了人类在科学、技术和社会制度方面取得的进步”。[2]
??????? 在此期间,许多发达国家的税务当局把现代管理学的风险管理理念和方法引入税收管理领域,通过更加有效地配置有限的税收管理资源,寻求实现最佳的税收遵从目标。针对这样一个趋势,1997年7月,CFA通过一个名为风险管理的应用指引,对在税收管理领域中风险管理的概念进行了概括性阐述,讨论了税收风险管理的实践应用问题,并对在税收管理领域中应用风险管理模型进行了扼要描述。2002年初的CFA战略管理论坛一致同意,各成员国税务官员继续加强合作,分享风险管理经验,为促进税收遵从风险管理的实践应用,特别是对中小企业税收遵从风险管理,提供更加全面的指导。2002年5月,来自OECD成员国的许多税务官员在伦敦召开会议,此次会议被称为CFA税收管理遵从小组论坛。会议研究了采取什么样的行动来交流税收风险管理经验,确定了为税收风险管理实践提供文献指导的策略,拟定了一系列需要研究讨论的课题项目,组建了相应的工作小组,明确其工作范围主要是关注影响中小企业国内税收遵从问题。2004年10月,CFA批准了税收管理遵从小组论坛提供的,题为《遵从风险管理:管理和改进税收遵从》的税收风险管理应用指引。这个指引总结了OECD成员国在风险管理实践中积累的经验和智慧,阐述了税收风险管理的基本原理,研究总结了进行税收遵从风险识别和应对等应遵循的一般原则,为将风险管理的基本原理应用到税收遵从管理实践之中提供了应用框架。澳大利亚、法国、德国、日本、美国等近二十个国家税务专家参与文献的起草工作。除了这个具有里程碑意义的应用指引之外,2008年,OECD在南非开普敦召开了税收管理论坛第四次会议,讨论了大企业税收风险管理的相关问题。这些年来,CFA税收管理遵从小组论坛在风险管理研究方面,取得了许多重要成果,包括:《遵从风险管理:管理和改进税收遵从》、《与因特网有哪些信誉好的足球投注网站工具的发展同行》、《遵从研究项目目录》、《遵从策略目录》、《税务审计选案制度》、《随机审计程序应用》、《一般管理原则:公司治理与税收风险管理》等。经过CFA的批准,这些文件,先后发布到所有OECD成员国。
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OECD在税收风险管理基本原理及方法论阐述等基础方面,既体现了现代税收管理一般规律,又比较系统地反映了管理学范畴下风险管理一般原理和实践应用要求,其基本点主要有:
现代管理学认为,风险是对组织目标实现产生消极影响的不确定性。一般理解为,由于未来的不确定性和不可完全预测性,而导致在组织实现目标时,遭遇有害结果的可能性。现代税收管理确立的税务机关的根本目标,或主要使命是提高纳税遵从度,即所谓“纳税服务+税收执法=税收遵从”[3]。因此,税收风险主要是指在税收管理中对提高纳税遵从产生负面影响的各种可能性和不确定性。税收遵从风险管理根本目的则是税务机关通过运用风险管理的理念和方法,努力使税收不遵从风险控制在最小限度内,为税收遵从最大化这一组织目标的实现提供保障。
税收风险管理一个重要的实践价值在于促进税务机关最有效地使用有限的管理资源,使得管理措施最终对于缩小税收遵从缺口的规模起到最有效的作用。虽然税务机关都拥有一定的管理资源,但是,要保证每一个纳税人在纳税义务发生时都能全面履行纳税义务,这些资源又总是不足的。特别是,国际贸易的增长,电子商务的发展,就业模式的变化,合同数量的增长,经营结构和金融产品的创新,税收策
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