大学城融资代建模式研究.doc

大学城融资代建模式研究 徐江, 刘应宗, 潘鹏程 ( 天津大学管理学院, 天津300072) 建设大学城不仅能扩大高等教育资源的供给,实现高等教育大众化的跨越式发展, 而且能够加快区域中心城市的城市化进程, 促进中心城市产业结构升级, 带动区域社会经济的可持续均衡发展[1,2,3]。但是,从这几年的情况来看, 大学城建设的形势不容乐观:其一, 建设一座大学城需要数十亿以至上百亿元的投入, 地方政府、高校都难以承受短期内如此沉重的资金压力, 在完成一期工程之后, 众多的大学城纷纷被迫放慢了建设步伐; 其二, 目前普遍的以入驻高校向银行贷款为主、政府有限财政投入为辅的投资建设模式, 并没有实质性改变我国高校1950 年代以来围墙分隔的“学院路模式”[1,3], 建设大学城所期望的资源人才的聚集共享效应、产学研的互动效应以及对城市发展的辐射效应, 也都大打了折扣。究其原因, 投资机制的僵化单一不仅直接导致大学城建设资金的匮乏, 而且严重影响到了大学城功能的实现。因此, 运用经济学基本原理探讨大学城建设的投资机制设计问题, 对优化教育资源配置和推进高等教育与社会经济的和谐发展都具有很强的现实意义。 一、融资代建模式的提出 我国传统的公共项目投资模式, 具有政府集项目决策、建设、运营、监管等诸多职能于一身的特点。随着时间的推移, 公共项目涉及到的范围越来越宽,这种政府直接投资建设运营公共项目的模式越来越不能满足社会对公共产品数量和质量的需求。为弥补基础设施建设资金的不足, 作为利用外资建设基础设施的试点, 1985 年深圳沙角B 电厂项目中引进了BOT( build- operate- transfer) 模式, 十年之后, 1995年泉州刺桐大桥项目开始尝试民间主动融资( PrivateFinance Initiative, PFI) 模式( 当时称内资BOT) 。迄今为止, 国内有数十个大型基础设施项目采用了BOT 模式或PFI 模式。PFI 模式起源于1992 年的英国, 之后在英国、日本和加拿大等国的政府公共项目中得到了广泛应用。PFI 是BOT 模式的优化, 两者很相似, 都涉及公共项 目的建设- 运营- 转让问题[4,5,6]。但从这些年国内外的实践来看, 两者之间也有很大的不同: 首先, 适用的公共项目范围不同。PFI 模式更适合于没有经营性收入或不具备直接收费条件的公益性公共项目, 如学校、医院、监狱、福利院等, 投资者通过政府或公共机构对其服务的付费来盈利, 而BOT 模式只适用于经营性或具备向终端消费者直接收费条件的基础设施项目,如收费公路、收费桥梁、城市供水供电等; 其次, 投资来源不同。PFI 更侧重于吸收本国的民间资本, 因而公- 私合作方式更为灵活多样, 不存在汇率风险, 也更容易安排其他各种风险的分担, 而BOT 模式更多地被采用于专业的跨国公司或国际财团对发展中国家基础设施的投资活动中, 项目的风险以及项目涉及的法律关系更为复杂繁多; 最后, 在项目特许权期内, 项目所有权以及项目债务的追索权不同[7,8]。BOT 项目公司在特许权期内拥有项目的所有权, 项目的债权人对政府没有或只有有限的追索权, 而在PFI 模式中, 根据公- 私合作方式的不同, 政府拥有特许权期内项目 部分以至全部的所有权, 项目的建设、维护费用以至还贷责任最终要由政府承担。 在上述三种投资模式中, 政府直接投资模式易导致公共项目建设和运营的低效, BOT 模式中政府不拥有特许权期内的项目所有权, BOT 模式和PF模式中易出现商业目标与社会公益性之间的冲突。 经过BOT 和PFI 模式10 多年的实践, 近年来, 国内学者提出了中国本土化的新的民间主动融资模式――融资代建制[9]。典型的融资代建模式是指这样一种政府和私人投资者之间的公- 私合作伙伴关系: 由政府根据目前社会对基础设施和公共服务的需求, 提出需要建设的公共项目, 私人投资者组建特别用途公司(Special Propose Corporation, SPC) , 通过招投标、合同谈判等工作过程, 由获得特许权的SPC 项目公司负责该项目的投融资、建设和运营, 在项目特许期( 通常为20- 30 年) 内, 私人投资者通过向政府或接受服务的公共机构收取费用来实现盈利。其中, 特许权是政府与民间资本的纽带, 没有特许权, 私人投资者不会去涉足公共基础设施等政府垄断专营的领域; 没有政府特许权的赋予, 私人投资者既难以筹集到足够的巨额资金来支撑项目的运作, 也难以获取应得收益。 作为中国本土化的PFI 模式, 针对我国建设领域现状, 融资代建模式更加强调了拉动内需以吸收民间资本、公共项目全方位的代理机制、政府对项目的全过程监督以及对项目资产的所有权控制[5,8,9,10]。