对制度个体系的评析.doc

制度变迁过程中现实与理想的结合 ——对珠海市国有资产管理制度体系的评析 由珠海市国有资产管理局组织编写的指导珠海市国有资产管理、运营的战略规划和制度体系，是珠海市政府多年国有资产管理实践和理论探索的结晶。 整个制度体系分为两个部分：一是珠海市国有资产发展的战略研究、近期发展的规划纲要以及珠海国有资产三层架构管理体制的研究；二是规范珠海市国有资产管理和营运的制度体系。第一部分主要是研究和规划，第二部分主要是规范今后一个阶段实践的具体制度体系。 对珠海市国有资产管理体制和国有资产发展战略进行研究和规划是本次制度建设的重要特点。一般的制度体系建设没有这一块，没有从理论上进行研究这一块，珠海市非常重视研究是这次制度建设的一大特色，而实际上也是非常必要的。如何借鉴国外不同国家和国内兄弟省市的国有资产管理体制和经验，如何结合珠海市的实际对国有资产管理体制进行创新和发展是体制研究报告的主题。报告总结了珠海市国有资产管理体制的创新与理论探索，并指出了今后的发展方向。例如在理论探索方面，珠海市1999年成立国有资产经营管理局在全国率先突出国有资产“经营”的概念，使珠海市国有资产管理最早完成从经营“国有企业”向经营“国有资本”的重大转变。这个转变的实践和探索对国有资产管理理论的发展做出了一定的贡献。 珠海市国有资产经营发展的战略研究以及近期的战略规划纲要，从珠海市的国有资产现状出发，为珠海市国有资产的发展制定了“4321战略”以及实现战略的措施。战略研究报告主要是制定珠海国有资产发展的中长期战略，而珠海市国有经济结构调整和国有企业战略改组规划纲要则是近三年的战略实施计划。这种长短结合的战略组合也是这次战略规划的特点之一。 一项制度的制定过程中最常发生的争论就是，制度“应该怎样”和“现实要求怎样”的争论。“应该派”认为国有资产的管理必须要符合产权制度科学的现代企业制度要求；“现实派”觉得许多地方运用先进理论不太符合实际。相对弱势的“现实派”似乎没有“应该派”凭以立足的理论依据。 实际上，“现实派”的立论依据也非常充分。国有（国有控股）企业的改革和发展是一个制度变迁的过程，建立产权制度科学的现代企业制度则是变迁的结果。我们不能拿今后要达到的结果所要求的东西来要求变迁过程中的东西，就是不能用产权制度科学的现代企业制度所要求的制度体系来规范目前还在变迁过程中某一个阶段的现实。强调“变迁”，强调“过程”和“阶段”就是“现实派”尊重现实的理论依据。我们目前的制度体系就是变迁过程中一个阶段的制度规范。它虽然需要考虑理论界探讨的国有企业改革的方向和趋势，但也同样要考虑目前国有企业的现状所要求的管理方式。为此，我们制度体系建设的原则是：尊重现实（国企特点），考虑发展（能接轨未来）。我们欣喜地看到，珠海市这次制定的国有资产管理制度体系中，这个最容易引起争论的问题得到了较好的解决。下面让我们具体地分析一下本制度体系如何解决这个问题。 一方面，本制度体系为国有企业改革的最终目标——建立产权制度科学的现代企业制度，做出了如何变迁的制度安排。国有企业改革的目标就是建立产权制度科学的现代企业制度，这已是企业经营者和理论界的共识，要达到这个目标需要一个“过程”，一个制度变迁的“过程”。珠海市国有资产管理制度体系制定了一系列体现了这个过程的制度。这部分制度是考虑发展和接轨未来的制度。例如进行产权制度改革的《珠海市市属企业内部股份制改制操作规范》（注：定稿时需要最后核实制度名）等一系列产权管理制度，就是产权制度由此至彼的变迁方式和变迁过程的制度规范，它是促使国有企业的产权制度转变为产权制度科学的现代企业制度所做的制度安排；再如公司治理制度中对国有企业实施的股东会、董事会和监事会的制度架构，这个制度架构的内容虽然需要不断地充实但其形式已是国企改革最终目标的形式了。这些都是接轨未来的制度安排。 另一方面，在国有企业改革这个制度变迁过程中，本制度体系进行了不同制度变迁阶段的国有企业特点与规律的研究，并以此制定“目前阶段”的国有资产管理制度体系。这是把“现实派”的感觉和经验上升到对现实规律的研究和规律的运用上。例如： ——CEO的设立 按照现代企业理论，产权制度科学的大型企业的所有权和经营权应该分离。董事长作为主要产权所有者要从企业管理的日常事务中解脱出来，主要负责企业的长期战略和重大投资决策；而且，也只有所有者（不可能是经理人）才能从企业的长期利益出发考虑企业的长期战略，所以董事长和总经理应该分设。国有企业目前需要的不是向CEO集中权力而是应该分权，因为目前的国企董事长大多兼任总经理，是权力太集中了，所以设立CEO并不适合我国国企治理目前提倡的方向。 然而，国企的现实又是另外一种情况。国企的董事长和总经理是难以分权的，因为国有企业董事长并不是真正的产权所有人，他不可