惠农政策执行效力提升路径末研究.doc

惠农政策执行效力提升路径研究 发表日期：2011年2月26日??出处：中国农经信息网??作者：谢来位??本页面已被访问 348 次 　　内容摘要: 惠农政策“自上而下”的执行模式如今面临着一系列问题。为解决问题，健全农民需求表达机制、以执行需求为导向按权责一致的原则充分赋予区县政府审批执行项目的权责、强化乡镇政府和村民自治组织在惠农政策执行中的组织协调和服务职能保障农民权益、健全绩效管理体系增强基层政府的政策执行力、大力发展非政府组织建构农村公共政策网络等均为可以产生效果的措施。　　关键词: 惠农政策; “自上而下”; 执行模式; 提升路径　　政策执行效力是指政策目标的实现程度。近两年是惠农政策输出的高峰期。公共政策最终要通过执行才能将目标转化为现实从而有效地解决政策问题，但是惠农政策执行在我国还没有引起人们足够的重视，导致执行代理人懒惰执行、敷衍执行、选择执行、附加执行以及“上有政策、下有对策”式替换执行等现象时有发生，导致了惠农政策目标不能有效实现。针对相关问题课题组于2008 － 2009 年在重庆市、四川省、贵州省、甘肃省、云南省、陕西省等地区开展问卷调查，发放问卷共2177 份。调查发现，农民、尤其是种植、养殖大户和农业企业对提升惠农政策执行效力的企盼很高。　　一、惠农政策“自上而下”执行模式的主要问题　　由于投入产出的难于量化，加之政治决策中充满了悖论［1］，中央和上级的政策方案甚至政策目标难以做到非常明确，一旦太明确或过于刚性反而难以执行。因此，我们需要“将执行过程看作为一个政策/行动的连续统一体，在这一连续统一体中，那些寻求将政策付诸实施的人和那些采取行动需要依靠的人之间的互动和谈判过程，随着时间的推移，一直在进行着。”［2］ 但是调查发现，由于缺乏下级、基层政府尤其是农民在这一过程中的广泛参与，惠农政策执行面临诸多困扰，主要表现在以下几个方面:　　( 一) 部分政策方案脱离农民现实需求，惠农目标难以实现　　农民缺乏通畅的需求表达渠道，更缺乏在惠农政策形成、制定和执行中的主体地位，必然导致部分政策方案设计不符合农村实际情况和农民现实需求，主要表现在:　　1、政策问题和执行措施缺乏针对性，资金使用效益不高。问卷调查显示，无论是乡镇干部还是村干部，都一致认为提高农民收入的主要困难首先是投入成本高、缺资金，其次是农民文化水平低、缺技术，而农户认为提高农民收入的主要困难首先是农民文化水平低、缺技术，其次是投入成本高、缺资金。可见政策应该在农民文化水平和技术培训、融资渠道畅通等方面重点着力。但是不少惠农政策在补贴种类和对象上缺乏农民增收增效的针对性，在补贴环节和方式上忽视了农民的选择权。一是现行种粮直补、良种和　　农机补贴、农资综合直接补贴等惠农政策在人均耕地面积较小的地方，因为资金太分散，对调动种粮积极性作用有限，使用效益不高; 而且在土地流转后，土地种植者并未获得直补资金，而是仍由原土地使用权人领取; 种粮直补不分农作物种类、生产方式和产品形态等的效益高低笼统补贴，缺乏促进农民增收增效的针对性。二是在某些领域，用于流通环节的补贴仍占很大比重，而类似流通环节的间接补贴缺乏透明度，农民缺乏选择权，补贴效率低下，农民受益较少。农民反映，农机补贴、家电补贴的实际受益者是生产厂　　家或经销商和政策执行者等，甚至某些农村地区成了不合格产品的倾销场所。某养殖户反映，2007年12 月，通过县畜牧局及相关机构以2300 元/头的价格购买了一批良种母猪，获良种补贴1000 元/头，而当时同类母猪的市场价实际上就是1300 元/头。三是有些部门或组织提供的服务脱离“三农”实际和缺乏操作性，难以满足农民在生产、生活和社会保障等多方面的需求。调查中，当问及如果政府提供免费又是自己需要的技术培训，您是否参加时，72. 7% 的农户选择会，9. 5% 的农户选择没时间、不会参加，8. 4% 的农户选择技术培训对自己帮助不大、不会参加，9. 5% 的农户选择政府提供的培训都是走形式、没什么用、不会参加。在某些地方开展的复垦项目，简直就是在良田美地上“瞎折腾”，不仅浪费人力和财力，还损害耕地肥力。究其原因，项目开展是长官意志和形象工程，农民没有决策的参与权和选择权。调查中，当问及目前您村的村务重大决定权，主要是由谁说了算时，认为村务重大决定权在村民大会或村民代表大会的总共只有19%。　　2、政策执行方案程序化、规范化程度低，执行随意性大。一是政府各涉农部门都在加大对农村的投入，设立了很多项目，但少数政策文件缺乏补贴对象、补贴标准、补贴方式的明确规定，多数政策文件缺乏申请和审批程序等方面的明确规定甚至缺乏相关条款。如某市关于切实做好职业介绍补贴工作有关问题的相关政策缺乏标准以及可操作的程序规定，很难对其执行过程进行监督和