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中国土地制度改革论纲摘要：本文分析了我国当前土地问题的严重性，对有关农地制度改革的三种主张进行了比较，提出了分四步推进的土地制度改革方案。关键词：集体所有制；国有永佃制；私有制；二律背反；增量改革　通过30年的改革，中国的所有制结构已经发生了巨大的变化，非公有制经济从无到有，已经发展成为社会主义市场经济的一个重要组成部分，其就业、投资、纳税以及对GDP的贡献，都已超过公有制经济。非公有制的合法地位以及保护私有财产的条款，已经明确写入中华人民共和国的宪法。但是，作为生产资料一个重要组成部分的土地，却几十年不变，仍然保持着单一的公有制形式--农村的土地归农民集体所有；城市的土地归国家所有。这种单一的土地公有制已经远远不适应我国市场经济发展的要求，严重阻碍着中国城市化和现代化的进程，已经到了必须全面改革的时候。　一、当前土地问题的严重性　1. 工业化、城市化与保护耕地的矛盾　我国城市化、工业化的加速和目前建设用地紧缺的矛盾十分突出。2020年要达到城市化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下，未来13年实际可以增加的建设用地不足3000万亩。1.2亿亩建设用地缺口成为我国经济发展最严重的资源约束。 　2. 农地经营规模狭小，农民增收困难　我国农村的土地经营规模一直非常狭小，某个农户平均不过0.5公顷，而美国是我国的400倍以上，欧盟是我国的40倍以上，即使是日本和韩国也分别比我国高3倍以上。农民从每亩农业用地得到的净收益不过二三百元，靠如此狭小的土地经营规模，想让农民致富，是天方夜谭。　3. 农民的土地权益受到严重侵害，群体抗争频繁发生　改革开放以来通过征地而从农民那里拿走的资金至少在3万亿以上，远远超过改革开放前30年靠剪刀差从农民那里拿走的资金（大概是6千亿） 。近年来，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的一半以上。　4. 土地征用和出让成为孳生腐败行为的三大温床之一　从受贿４９６万余元的崂山区委书记、区长王雁，到贪污受贿上亿元的深圳市原副市长王炬，到把价值上亿元土地半价批出的原温州市副市长杨秀珠，到从1997年至2000年使沈阳市财政收入一年损失数十亿元的原市长慕绥新，从造成国有资产流失高达10亿元的安徽省原副省长王怀忠，利用职权为其女儿低价批地3500亩，一转手获利2800万元的广东省副省长于飞，到一句话就能赚3000万的全国人大常委会原副委员长的成克杰；从贪污受贿金额达2200余万元的河北省刑台市土地管理局干部，到受贿８６０余万元的原青岛市规划局局长张志光，受贿５３９万余元的原崂山区国土资源局局长于志军，到从国土资源部部长的位子上倒下的田凤山，所查到的十个贪官当中也许有八个是跟土地有关系的。难怪纪检部门和新闻媒体感慨：土地腐败已经与国企改制腐败、重大工程腐败并称为当代中国三大类腐败！　5. 地方政府土地财政膨胀　地方政府从房地产开发中获取过多资金，造成住房价格攀升，中低收入阶层难以承受，北京住房痛苦指数高达4.41，为全球之首，上海房地产投资的最优地位也将让位给日本的东京。房地产价格中50%由政府土地出让金和各种税费构成，而地方政府财政收入的50%来自房地产业。而这部分收入作为预算外收入缺乏监管，往往成为腐败的源泉。　6. 集体土地所有制存在着诸多的内在矛盾　一是集体土地产权残缺，没有处置权。按照宪法和土地管理法及土地承包法，村民对集体所拥有的土地，既不能出卖，也不能转让，村民的集体土地所有权是残缺不全的，以至于有相当多的村民，甚至是一些官员和经济学家，都人为农村的土地是归国家所有的（至少事实上如此）。这种残缺的集体土地所有权，排斥了村民集体在城市化和工业化进程中对农地转用的自主支配权和在征地过程中的议价权，从而排除了农民分享工业化和城市化净福利的权力，造成数以千万计的农民在失去土地的同时，没有获得相应的非农就业岗位和社会保障，更没有转化为城市居民。　二是集体土地所有者缺位，没有代表：乡镇政府是国家机关，许多乡镇又没有集体经济组织，究竟谁是乡（镇）农村集体土地所有权代表也就模糊不清了；村民小组虽是基础，但一没有法律地位，二没有经济核算形式，三没有办公地点，有的甚至连小组长也没有，遇事由各户联合推举一名代表。在这种情况下，土地所有权由谁来行使？怎么行使？　正是由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地原则上没有所有权，只有使用权，而集体土地的所有者又是缺位的或虚构的，所以，本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便往往以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。　三是集体土地所有权与稳定承包权相矛盾：这种不稳定性的一个重要原因正是在于农地的集体所有制：由于一个地区的农地是由这个地区的农民集体所有的，那么当单