中国养老保险制度及改革回顾综述.doc

中国养老保险制度及其改革回顾 中国现行养老保险体系是由三个不同层次的养老保险计划组成，即基本养老保险计划、企业补充养老保险计划和个人养老保险计划。由政府主导并负责管理的基本养老保险构成职工养老保障体系的第一层次或第一支柱，政府倡导但由企业自主发展的企业年金（原来称为补充养老保险）构成养老保障体系的第二层次或第二支柱，团体或个人自愿购买的商业性人寿保险则构成第三层次或第三支柱。 我国的养老改革大体分为计划经济体制下、经济体制改革初期以及20世纪90年代至今三个阶段。 一、计划经济体制时期的养老保险制度 新中国成立后，借鉴苏联的经济运行模式我国过实行计划经济，我国在城镇地区的企业、机关事业单位中建立了养老保险制度。 我国养老保险制度的前身为国家劳动保险。建国伊始，政务院就于1951年颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例对劳动保险的实施范围、基金的征集与保管、待遇水平都作了详细规定。 1953年，政务院又通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见的决定》。该决定统一了劳动保险待遇的开支渠道，规定企业要按工资总额的3％提留劳动保险基金，劳动保险基金由企业的工会管理，其中70％留给基层工会用于支付各种劳动保险待遇，30％上缴全国总工会，由总工会在全国范围内调剂使用。 1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，建立了针对政府机关事业单位工作人员的养老保险制度。与企业养老保险制度不同的是，机关事业单位工作人员的退休金由国家财政负担，并由人事部门进行管理。 1958年，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了企业职工和国家机关工作人员的退休制度。该规定放宽了退休条件，男性和女性退休养老的工龄要求分别从25年和20年降低为20年和15年，同时将集体所有制工业企业纳入养老保险制度的实施范围。 至此，几乎所有的城镇全民所有制企业、机关企事业单位都建立了相应的养老保险制度。从筹资方式看，这种制度属于现收现付制。由于当时人口年龄结构轻，国家承诺的养老保险待遇水平比较高。这为以后我国改革现收现付制增加了难度。 这种退休费用全国统筹的局面一直延续到“文化大革命”之前。 在1966—1977年“文革”期间，工会组织被撤销，社会保险工作陷入一片混乱无序之中，养老保险制度建设处于停滞、倒退的状态。为了应对这种局面，财政部于1969年2月下发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。 从此，我国不再统一筹集养老保险基金，每个企业按照各自的养老金负担筹集费用，于是，养老保险制度也丧失了其应有的在不同地区和企业之间再分配的功能。在当时，退休费用的多少对企业的影响不大。企业只是代国家发放退休金，社会保险实际上变成企业保险。另外，从退休金的筹集形式看，当前一代退休人员的退休金是从当期的企业利润中提取的，在本质上还是一种完全的现收现付的养老保险制度。 二、经济体制改革初期的养老保险制度 自1978年我国开始对外开放和经济体制改革以来，原有的由企业发放养老金的做法弊端逐步显现，这主要体现在不同企业之间养老保险负担不均所引发的矛盾上。在这段时期，改革养老保险制度正是从解决这一矛盾开始的。 国家于1983年和1984年进行了两步“利改税”，在这种背景下，以前作为营业外列支的劳动保险费用不再是无关紧要，而是与企业能够留存的利润多少有直接关系。所以，老职工多的企业便开始“发现”自己身上的退休包袱过重，严重影响企业未来的发展，新老职工的矛盾也开始凸显。相反，一些新办的企业职工年龄结构轻，历史负担小，因而发展较快。面对新老企业负担不均的问题，各级政府开始意识到养老保险制度改革的重要性，并把养老保险制度改革看成是整个经济体制改革的配套措施。在这样一个大背景下，退休费用社会统筹机制开始在国有企业试点推广。 在这段时期，政府和社会逐步改变了以前对非公有制经济的看法，意识到非公有制经济在国民经济发展中的重要地位，提出要大力发展集体、个体、外资等非国有经济成分，建立与我国生产力发展水平相适应的多元所有制结构。这在客观上要求建立一种适应多种所有制发展的养老保险制度。以前的养老保险制度只是建立在国有经济基础之上，尽快拓宽养老保险覆盖面成为政府的当务之急。 针对这种情况，1980年国务院颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定》和1983年劳动人事部颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定实施办法》都要求中外合资企业按照国营企业标准支付职工的劳动保险费用。1983年国务院颁布了《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，规定城镇集体企业应根据自身经济力量，在缴纳所得税之前提