中央政策的传导机制综述.doc

【陈功：中央政策的传导机制】 中央政策到地方落实受阻，这是国内的老问题。过去高层曾抱怨“政令不出中南海”，其实，即使政令出了中南海，在向下传导、落实的过程中，也会遇到很多现实的障碍和问题，各种各样的“屁股指挥脑袋”就是最显著的证明。 基于长期而广泛的调研，安邦咨询（ANBOUND）对此问题进行了初步的研究和总结。从时间序列来看，首先是省政府一级，中央政策在这一级传导到位大致需要2年的时间。在我们看来，中国的政令执行问题主要是省级政府的问题，省级政府的工作不到位，那么中央的决策就不能到位。因为在“地方政府”体系中，省级政府的管辖力度是很大的，主要有两个方面的原因，一个是干部的升迁，一个是指标体系考核。干部也是人，干了一辈子，不可能不考虑升迁问题，在升迁的道路上有很多关卡，而省一级政府对此拥有极大的话语权。在指标体系方面，既与个人能力有关，也与考核机制有关，现在有所谓“指标干部”的说法，意味着指标就是方向，指标就是表现，指标就是定位。所以，省政府的要求以及省管干部的力度，远比中央的政策方针、比中央的号召，甚至比法律更有现实的力度。 在中央与省政府的关系领域，主要是认识统一的问题。在这2年左右的时间里面，无论省一级地方政府怎样表态，他们在实际工作中也需要时间，而这个过程也与中央精神的贯彻和落实有关联。大致来看，取得协调一致的共识，需要2年时间。就此而言，中央政府与省一级政府的关系，实际几千年来没有什么大的改变，这是中国政治的一个核心问题。 在省以下的地市一级政府，中央政策的传导则要快得多，安邦咨询（ANBOUND）发现，大致只需要1年左右的时间，各项工作就可以跟上，这主要是因为省一级政府拥有远比中央更为直接的控制能力。通过会议、规划和资源调度，地市政府可以很快地施加影响力。 而到了区县一级地方政府，中央政策的传导则又慢了下来。同样也需要2年甚至更多的时间。原因在于，区县一级地方政府会直接面对基层，与地方各种利益组合直接相关，需要更多的时间进行利益重组，甚至是讨价还价，争取东边不亮西边亮。区县政府有各种社会基层群众的实际工作要做，遇到做不通的，还要层层反馈，寻求上级的资源调度和各种帮助。 还有一点值得注意的就是，区县一级往往还涉及到各种项目的落地，有些项目做了一半，中央政策出现了改变，收尾的事情非常复杂，往往还会导致其他延伸性的、次生性的问题发生，而区县政府能否摆得平，这是很考验区县干部能力的事情，所谓“摆平就是水平”就是指这个道理。弄得不好，基层政府就将问题掩盖下来、拖延下来，在有其他中央政策出现的时候，再把问题表现出来。这样层层堆叠，使得区县一级地方政府对中央政策的敏感度大为降低。相反，各种政策的副作用，通过这一级的反馈，最后也会再度推向中央政府，甚至使得中央政府无所适从，继而影响中央决策的实施。 所以，总体加在一起来看，中央政府的政策大致需要5年以上的时间，才会真正传导到社会基层，传导到社会的各个角落，这样的效率令人吃惊，因为它几乎要花掉一个五年规划的时间！但这是客观实际，除非中国政府进行真正有力度的改革，否则这样的现状是难以改变的。而一届中央政府一定要用两届10年的时间才能真正做点事情，这并非虚言，而是中国的现实。 最终分析结论（Final Analysis Conclusion）： 在中国，一块政策的石头扔出去，要用5年或更长的时间才能落到湖中，激起阵阵漪涟，扩散开去，这就是中国政治和现实社会的复杂性。这样的复杂性，学院派恐怕是难以理解的，但对中国基层社会来说则几乎等同于常识。认识到中央政策传导的“规律”和现实特点，就能更好地理解中国的政治与经济现实。（ACG）返回目录 【形势要点：如何破解“去产能”管不了“增产量”？】 2016年，中国迎来了10年来规模最大、最严厉、最系统的一次钢铁去产能行动，不过，近期钢铁市场“回暖”的现象，却使得一些地区出现了“一边去产能一边扩产量”的怪圈。以钢铁大省河北为例，据国内《经济观察报》5月28日报道，河北省政府日前给相关市、部门、企业立下的军令状：今年再压减1726万吨炼铁、1422万吨炼钢产能。在煤炭行业，《河北省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的实施方案》提出，用3-5年时间，全省退出煤矿123处、退出产能5103万吨。不过，尽管河北省每年的去产能力度都很大，但其钢铁实际产量却几乎每年都在增长。产能不断淘汰，实际产量却不断增多，供需关系并没有改善。河北冶金工业协会以及有关企业人士称，十二五期间，河北省“炉子一直在不停地拆，新项目又不让上了，理论上产能是逐年在下降的，而且下降幅度还不小”，但实际上的产量则不断在增长。相关人士表示，产能化解是政府在做，但产量增长却是市场行为带来的结果，“去产能”管不了“增产量”的事，市场做定夺，政府没办法。从河北、广西、山东等省已经公布的数字看，今年前4个