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我国地方政府土地财政问题浅析 摘 要：94年的分税制改革导致地方财政收不抵支，而土地运作为地方政府带来了财政收入，土地财政还有拉动融资的作用，再加上地方政府的政绩工程，导致土地财政成为我国地方政府的现阶段财政收入模式。本文从土地财政的定义入手，对其现状、产生原因以及带来的效应等方面进行了分析，并提出四点破解土地财政的举措。 关键词：土地财政 分税制 土地出让 1994年分税制改革以来，我国的财政体制形成了“财权向上，事权向下”的格局。即财政的收入大部分收归中央，但财政支出权却层层下放。1995-2004年地方财政收入在总财政收入中的比重不足50%，但是财政支出的比重却逐年上升。1995-1998年地方财政支出占总支出的比重高达71%，而2005年高达74.1%。这种地方政府财政收入和支出的极端不平衡最终导致了“土地财政”的大行其道。 土地财政的定义和形式 （一）土地财政的定义 关于土地财政的定义，许多专家学者给出了不同的界定。蒋省三指出，发达地方财政政府预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，发达地区的地方财政已经成为名副其实的“土地财政”。邵绘春认为，土地财政是指地方政府的财政主要依靠土地运作来增加收入，土地财政是增加财政收入的重要来源。岳桂宁认为，土地财政是我国地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设资金的重要手段。候作前指出，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。 总结以上对于土地财政的定义，本文给出定义如下:土地财政是指地方政府为了缓解财政收入不足，利用手中的土地所有权和管理权，一方面通过土地出让获得直接收入，并以此作为财政收入的主要来源；另一方面是把与土地有关的税费收入作为财政收入的另一个重要来源。 （二）土地财政的形式 根据定义，土地财政作为地方财政的收入模式，主要形式有: 1、最主要的一个就是通过出让土地获得土地出让金。这是分税制以来政府预算外收入的主要组成部分。我国实行的是城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。依照宪法“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”的规定，地方政府有权利向农民征收土地再以各种形式(一般为招、拍、挂的方式)出让从中获取土地出让金，也可对城市建筑拆迁再作为国有土地进行出让。一方面，地方政府可凭借各种行政力量减少对于被征收者的补偿，即所付成本较小；另一方面，由于土地属于不可再生的稀缺资源，随着社会经济发展，必然出现供给量减少而需求量大增，这就导致了土地出让价格越来越高。因此，综合两方面因素，地方政府从出让土地中获得的收入是巨大的。这也使土地出让金收入成为地方财政收入的主要来源。 2、土地财政的另一个形式是与土地运作相关联的税收收入。这属于政府预算内收入。1994年分税制改革之后，由地方固定享有收入的税种主要有城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，车船税，契税以及筵席税等。这里大部分税种和土地有直接关系。具体来说，土地税费收入可以分为三个部分：与土地直接相关的税收收入（如土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税）；间接税收收入（如企业所得税，房产税以及由房地产业所创造的税收）；政府部门收费项目。因此，土地运作以及与土地相关产业的发展所带来的税收收入也构成土地财政的一个重要部分。 土地财政的现状 目前，我国大部份地方政府都是以土地财政维持财政支出。而且土地出让收入在其中起到举足轻重的作用。 表1 1998-2004北京市财政收入与土地出让收入 年份 地方财政收入 地方一般预算 预算外资金收入 土地出让收入 土地出让收入在财政收入中所占比例 土地出让收入在预算外收入中所占比例 1998 265.61 229.45 121.08 29.13 10．97% 24.06% 1999 320.44 281.37 127.68 85.81 26.78% 67.21% 2000 398.39 345.00 136.72 71.56 17.96% 52.34% 2001 507.68 454.17 141.72 119.74 23.59% 84.49% 2002 600.96 533.99 134.65 135.73 22.59% 100.08% 2003 665.94 592.54 126.36 328.49 49.33% 259.96% 2004 830.03 744.49 142.37 631.34 76.06% 443.45% 数据来源:2006年北京统计年鉴，1999-2005北京财政年鉴 由表1可以看出，北京市在1998-2004年，土地出让收入的绝对值在迅速增长。六年间翻了二十倍。而土