第五章政策问题的认定讲述.ppt

第五章 公共政策的认定 第一节 政策问题的含义、特征与分类 公共政策问题的形成与认定，是政策制定过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。 美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案，即问题找准了，问题也就解决了一半。 一、政策问题的含义 （一）问题、个人问题与社会问题 问题——问题意识者主观意识中的现实状态与期望状态之间的差距； 个人问题——一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问题）； 社会问题——指一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变的问题。 社会问题类型 1.结构性社会问题：由社会结构的无序运转所引发的社会问题，如就业、人口、贫困、腐败、民族等。 2.变迁性社会问题：在社会系统的结构和功能生成变化的过程中，由于社会结构各要素相互间的不协调、或者由于产生了一些新的角色关系、责任关系或者是旧规范被打破而新规范还未建立，因而引起社会发展处于一个无序的状态，如城乡问题、环境与资源的问题等; 3.行为型社会问题：由偏差行为所引发的社会问题称为行为型社会问题，如犯罪、酗酒、吸毒等; 2、政策问题的内涵 公共政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当数量的成员感觉到的，现实中出现的某种客观存在的状况与他们的利益、期望、价值观念或者他们所遵循的社会规范有严重的矛盾或者冲突，进而通过团体或者组织活动要求有关权威当局采取行动加以解决，而权威当局认为所提出者属于其权限范围内的事物，且有必要采取行动加以解决的公共问题。 从法律角度而言——一个问题要成为政策问题，这个问题必须是属于政府管辖权范围之内的事务。 从效率角度而言——一个问题要成为政策问题，必须是存在着市场失灵和社会失灵。 公共政策问题的内涵包括以下几个方面： （1）客观存在的情势； （2）问题被大多数成员或者权威当局所察觉； （3）现实与利益期望等的冲突性； （4）团体与组织活动； （5）政府和社会公共组织的必要政策行动。 二、政策问题的特征 1、关联性与公共性 2、主观性和人为性 3、历史性与动态性 注意： （1）严重的问题不一定就是政策问题。例如爱滋病，在早期，虽然它被大多数人看作是严重的问题，但只是严重的个人问题（影响个人和责任在个人），并没有将其看作是一个社会问题。当它影响社会上包括婴儿、社会名流在内的越来越多的人的时候，大多数人才将其视为社会问题。（2）影响广泛的问题不一定就是政策问题。例如，城市的居民每天需要花费大量的时间上下班，这一问题的影响面非常广，但是这个问题可能还不那么严重，或者解决这一问题所需要付出的代价可能比问题本身付出的代价还要大。（3）即使是同样的问题，其内涵也是处于变动之中的。例如，垄断问题：自然垄断——政府垄断。 （三）政策问题的分类 1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型: (1)在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；对于问题的解决方案也仅有几个。决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。 (2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。方案的效用能够反映目标的一致性。但结果是不确定的。 (3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。备选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险。 三种不同结构的政策问题： 2.从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等等。 (1)政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行，公民权利的维护等。在解决政治问题时，首要遵循的是合法性的原则。 (2)经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则。 (3)在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。 3.从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区域性问题和地方性问题。国家既存在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政策体系。 政策问题的层次不同，解决的难易程度也不同。政策问题的结构与层次之间存在一定的相关性。 第二节 政策问题界定的步骤与方法 一、影响政策问题形成的因素分析 政策问题的产生总要由一些特定的自然现象或人文事件引发——“引发机制”（詹