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我国的规范性文件备案制度 国务院法制办公室政府法制协调司 孔祥泉 第一部分 规范性文件的概念 一、规范性文件的内涵 规范性文件，顾名思义就是能够作为规范的文件，老百姓俗称“红头文件”，是指依法行使行政管理的行政主体为了执行法律、法规、规章，有效实施公共事务管理，依据法定职权或者法律、法规授权而制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，可以反复适用的，除行政法规和行政规章以外的行政文件。 二、规范性文件的称谓 （一）学理中的称谓 1、行政法规、规章以外的抽象行政行为； 2、行政规范； 3、行政规则； 4、行政规定； 5、行政规范性文件。 （二）现行法律、法规、文件中的称谓 1、《宪法》：行政措施；命令、指示；决定、命令；决定。 2、《地方组织法》：决定、命令。 3、《行政诉讼法》：具有普遍约束力的决定、命令。 4、《行政处罚法》：其他规范性文件。 5、《各级人民代表大会常务委员会监督法》：规范性文件。 6、《规章制定程序条例》：具有普遍约束力的决定、命令。 7、《法规规章备案条例》：具有普遍约束力的行政决定、命令。 8、《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加快推进法治政府建设的意见》：规范性文件。 9、《最高人民法院关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》：规范性文件。 （三）日常工作中的称谓 1、国务院《关于贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》和《关于贯彻实施〈立法法〉的通知》：规范性文件。 2、京、津、沪、浙、川、贵等地方规章：行政规范性文件。 3、冀、晋、蒙、辽、吉、黑、苏、皖、闽、赣、鲁、豫、鄂、湘、粤、桂、琼、渝、滇、藏、陕、甘、青、宁、新等地方规章：规范性文件。其中皖、闽、粤、渝、滇、新等地方规章中在“规范性文件”前加了“行政机关”这一限定词。 比较确切的称谓应当是“行政规范性文件” 三、规范性文件的属性 （一）行政性 1、制定机关的行政性。 2、文件自身的行政性。 《国家行政机关公文处理办法》将行政公文分为13类：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。 从发文对象的不同可以分为4类： 一是单纯向权力机关的行文。 二是直接向社会的行文。 三是向其它行政机关的行文。 四是既向行政机关同时也向社会公布的行文。 第二类和第四类应当属于我们通常所说的规范性文件。 （二）外部性 这里所说的外部性并不是指规范性文件发布对象是本机关以外的，而是指规范性文件中管理内容是指向所有行政机关以外的被管理者，即所谓的行政（管理）相对人。 排除：针对行政机关工作部署、工作计划、工作方案、内部请示（报告）以及后勤保障、人员福利、人事管理等内容的文件。 会议纪要：行政机关内部行为的外部化问题。 （三）规范性 从法律上讲，就是它不是针对特定的人加以规定或者作出决定，可以针对特定的事项，这在法律上被称为具有普遍约束力。 一是空间效力； 二是时间效力。 排除：具体行政行为，如行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征收等。 四、规范性文件的功能和作用 （一）贯彻法律、法规、规章以及上级机关的规范性文件（实施性规范性文件） 1、完成上位规范的授权。 2、实现上位规范的目的。 3、细化上位规范的程序。 4、解释、适用上位规范。 （二）依法、依职权管理本行政区域内的行政管理事务，促进各项事业发展（创制性规范性文件） 1、自主决策的重要载体。 2、实施自主管理的手段。 3、规定或者设定有关行政管理程序。 4、解释、适用有关行政规范。 五、规范性文件的性质和地位 （一）属性上，具有法律规范的属性。 （二）内容上，规范的是行政管理事项，调整的是权利义务关系，具有法定效力。 （三）执行力上，是实施具体行政行为的依据。 （四）行政诉讼中，可以被行政裁判引用。 （五）行政复议中，可以被行政裁决所引用。 六、规范性文件的现状 （一）制定机关众多 有5个层次的9类行政机关有权制发行政规范性文件，初步计算有17万多个制定主体。 （二）数量巨大 每年全国各级行政机关发布的规范性文件总数30万件。 （三）种类繁多、内容庞杂 覆盖了社会公共管理事务的各个领域 五、目前存在的问题及其原因 （一）问题 1、超越权限。 2、违反法律、法规、规章或者上级机关的规范性文件。 3、同级的规范性文件之间就同一事项的规定不一致。 4、规范性文件的规定不适当。 5、违背法定程序：改变行政执法程序。 6、制定技术存在瑕疵。 （二）原因 1、法律依据不够明确、充分。 2、