政策参与者、政策制定与流动人口医疗卫生状况的改善政策网络的路径.pdfVIP

公共行政评论２０１４年第４期 政策参与者、 政策制定与流动人口医疗 卫生状况的改善： 政策网络的路径 朱亚鹏　 岳经纶　 李文敏 【摘要】大规模的国内人口流动，已经使得流动人口医疗卫生问题成为中国 的重大政策议题。众多政策参与者关注流动人口医疗卫生政策发展，但是下列 问题仍有待探讨：谁是主要的政策参与者，他们发挥着什么样的作用？政策参 与者彼此之间怎样互动，他们将会如何增进合作以改善流动人口的医疗卫生状 况？论文旨在辨识主要的政策参与者并探讨他们在流动人口医疗卫生政策发展 过程中的作用。论文基于政策网络的研究路径，发现流动人口医疗卫生福利的 边缘化源于政治结构和特定制度安排所致的封闭政策网络。有鉴于此，我们认 为，建立一个包容性的政策网络，可以克服主要的制度障碍，从而更好地满足 流动人口的医疗卫生需要。 【关键词】农民工医疗　 卫生政策　 政策网络　 政策制定 【中图分类号】Ｃ９１３ ７ 　 　 　 　 　 　 　 　 　 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７４ － ２４８６ （２０１４）０４ － ００４６ － ２１ ６４ ◆专栏  朱亚鹏，中山大学中国公共管理研究中心／中山大学流动人口卫生政策研究中心，研究 员；中山大学政治与公共事务学院，教授；通讯作者：岳经纶（ｋｌｎｇｏｋ＠ １２６ ｃｏｍ），中山大 学中国公共管理研究中心／中山大学流动人口卫生政策研究中心，研究员；中山大学政治与公 共事务学院，教授；李文敏，中山大学政治与公共事务管理学院，博士研究生。感谢匿名评 审人的意见。 基金项目：“中国迁移与健康”（该项目由美国中华医学基金会资助，由中山大学卫生政 策研究中心和联合国社会发展研究所联合实施）。 公共行政评论２０１４年第４期 一、引言 中国医疗卫生体系近年来发生了明显的变化，国家重新定位了医疗卫生改 革，加快了医疗卫生保险项目发展，以便尽早实现医疗卫生服务全面覆盖，更 好地抵御风险。截至２０１１ 年底，新型农村合作医疗保险覆盖了８ ３２ 亿农民， 覆盖了超过９６％的农村人口（中华人民共和国卫生部，２０１２）；城镇基本医疗 保险覆盖了约４ ７３４ ３亿人（２ ５２２ ７亿人参加城镇职工基本保险和２ ２１１ ６ 亿 人参加城镇居民基本保险）（中华人民共和国人力资源和社会保障部，２０１２）， 共计９６ ８９％左右的中国人口享有某种类型的医疗保险。 虽然医改取得显著成效，但是仅有１８％ （４ ６４１ 万）的流动人口（２ ３６ 亿①）参加了城镇职工基本医疗保险（中华人民共和国人力资源和社会保障部， ２０１２）。正是由于城乡二元分割，大多数流动人口难以享有城市医疗卫生服务。 流动人口为中国的经济快速发展做出了卓越贡献（Ｗａｎｇ，２００８），但是由于户籍 等行政规制（Ｆａｎ，２００１），他们几乎无法享受社会福利，在劳动和用工市场上 还倍受歧视。相较于其他中国社会群体，流动人口由于身处高职业风险的环境， 居住环境恶劣甚至缺乏必要的通风和排水设施，他们的健康更容易遭受威胁。 此外，该群体不仅缺乏医疗卫生常识，也缺乏获取有限医疗服务相关信息的渠 道（Ｗｅｉ ｅｔ ａｌ． ，２０１０）。 流动人口整体上发生严重的健康问题和遭受健康威胁的可能性更大，包括 免疫接种率较低、传染病感染率较高和吸烟率较高，以及较多的职业健康问题 等（Ｇｒａｎｓｏｗ，２０１０；韩燕玲等，２００６；Ｈｅｓｋｅｔｈ ｅｔ ａｌ． ，２００８；Ｈｏｎｇ ｅｔ ａｌ． ， ２００６）。绝大多数流动人口参加的是新型农村合作医疗制度，由于城乡二元分 割，他们在城市几乎无法享受医疗卫生服务。高昂的医疗费用和苛刻的工作安 排导致大部分人无法享有常规的医疗服务，因此他们更愿意选择自我医疗，或 者去资质欠缺的非法小诊所就医（Ｈｏｎｇ ｅｔ ａｌ． ，２００６）。一般而言，与其他群体 相比，流动人口及其家人在获取医疗服务和相关福利方面处于劣势（Ｗｏｎｇ ｅｔ ７４ 政策参与者、政策制定与流动人口医疗卫生状况的改善：政策网络的路径◆ ① 数据来源：《２０１３中国流动人口发展报告》。 公共行政评论２０１４年第４期 ａｌ． ，２００７）。 关于中国流动人口及其医疗卫生问题的研究很多，但是其中的大多数都集 中在调查流动人口特有卫生问题的类型、范围和严重程度，和／或相应的对策和 政策干预上（Ｚｈａｎ ｅｔ ａｌ． ，２００２），很少有研究者从流动人口医疗卫生政策制定 中的主要参与者和主要影响因素的角度探讨流动人口医疗卫生政策的发展历程。 本文试图通过辨识流动人口卫生政策过程中的主要参与者和他们间的互动填补 此项空白，并且倡导建立包容的政策网络来完善中国流动人口的医疗卫生政策。 后面的文章内容安排如下：第一部分，简要综述中国政策制定方面的既有 文献，为后续讨论奠定理论基础；第二