老年社会救助制度面临的问题与对策.pdfVIP

2017.03 37中国民政 新 论 决策参考 我国是一个具有悠久的扶弱济贫 优良传统的国家，在过去的半个多世纪， 社会救助制度在发展中形成了以最低 生活保障制度为核心和基础，以灾害、 教育、医疗、住房、计划生育特别扶 助等专项救助制度为补充和保证的社 会救助体系。老年社会救助体系在我 国人口老龄化快速发展的背景下，未 来所面临的挑战可能会更多，老年贫 困特别是农村老年贫困问题会更为突 出，社会救助的意义异常重大。 存在问题 我国的社会救助制度建立于20世 纪50年代，从救济无依无靠的鳏寡孤 独者的“五保”制度以及灾害救济制 度，到住房救助、医疗救助、教育救助、 法律救助等，随着西方近代社会保障 体系以及社会慈善理念的传入，我国 的社会救助事业逐步走上了法制化、 规范化的道路。面对老年贫困的社会 救济制度主要面临如下问题： （一）体制分割与制度碎片化 社会救助是政府应尽的基本责 任。但现实情况是：在基础制度已经 建立的情况下，由政府出面对贫困人 口按当地最低生活保障标准进行差额 救助的新型社会救济制度城乡分立， 即使是针对无依无靠的孤寡老人也是 城乡分割实施，在城市是通过公办老 年福利院来满足其生活保障需求，在 农村则是通过五保户制度来规范。这 种城乡分割与地区分割的推进方式， 损害了社会保障制度的统一性，限制 了社会保障特定功能的全面发挥，使 社会保障社会化发展的正向效应打了 折扣。若考虑到财政支出来源的可持 续性，以及开辟社会救助多元投入的 可行性，具体项目如何实现运作效率 与公平相统一这一问题，老年社会救 助事业还面临巨大的体制分割难题。 （二）救助不力与过度并存 经济保障是每一个人生活的基础 与前提条件。从制度层面来看，城镇 职工退休金已经连续11年上涨，年涨 幅高达10%。2015年全国退休职工的 退休金已超过2000元/月，基本生活 得到较好保障。而机关事业单位的退 休金更是超过4000元/月。与此同时， 城乡居民基础养老金只有70元/月， 虽然实现了从无到有，但形同于无。 体制内老年人由于有稳定的退休金来 源，可以安享晚年，其中的少部分老 年人因为退休金较高甚至很高，生活 富足。与此同时，体制外的老年人， 特别是农村老年人由于养老金收入微 薄，远不足以维持基本生活，而不得 不从事繁重的体力劳动。有研究显示： 被访者中有59.4％的老人仍要参与田 间劳作，有76.6％的老人收入主要靠 自己劳动所得和子女提供。随着年龄 的增长，老人劳动力逐渐丧失，导致 收入来源不稳定，现金用度不足，消 费层次低，有的甚至连基本的物质生 活也难以维持。现行土地制度与制度 性隔离，迫使年轻人进城打工，农村 土地交给年迈父母耕种。老年人成为 当下农业生产的主力军。这部分老年 人既要从事农业生产，又要照料孙辈， 还要家务劳动，其辛劳程度可见一斑。 在这样一种制度安排下，城乡老年人 的收入差距进一步拉大，城乡老年贫 困之间的鸿沟会从“绝对贫困”到 “绝对的相对贫困”方向恶化。 全国分别为城镇“三无”老人与 农村“五保”老人建立了城市社会福 利院与农村敬老院。为了充分发挥典型 示范引领作用，各级政府纷纷专门建立 了城市社会福利院与农村敬老院。这些 作为对外窗口的养老机构条件较好，极 个别甚至较为奢华，生活其中的老年人 自然是十分幸福，而普通的城市社会福 利院特别是农村敬老院则较为简陋。生 活在“对外窗口”机构的老人与生活 在普通的社会福利院或敬老院的老人 的生活形成了鲜明的对比，给人留下 了不良印记。在最低生活保障制度实 施过程中“看菜吃饭”的现象也具有 一定的普遍性，“应保尽保”在全国的 边远贫困地区并没有得到完全的落实。 一方面，少部分不属于低保范围内的 人进入低保；另一方面，受政府财政 支付能力的限制，低保制度基本上停 留在看菜吃饭的阶段，依据政府财力 情况确定筛选标准，把部分原本符合低 保条件的人排除在外。 （三）权利捆绑与弱势损害 在农村，因为老年人新农保养老 ◎ 侯学元 老年社会救助制度面临的问题与对策 中国民政 2017.0338 新 论 决策参考 金领取，要与其子女参加新农保或社 会保险挂钩，因而有部分农村老年人 的养老金领取权利因子女没有缴纳新 农保或社会保险而被剥夺。这种权利 捆绑的做法侵犯了农村老年人的合法 权益。批评者认为，“捆绑制”是“新 农保”存在的一个重大制度性缺陷： 其一，“捆绑制”是对“新农保”自 愿原则的违背，“捆绑”的实质是对 农民自愿参保权利的一种间接剥夺。 其二，“捆绑制”类似于一种“连坐”， 与“新农保”普惠宗旨存在冲突。其 三，“捆绑制”降低了“新农保”政 策的公平性，实际上剥夺了许多老年 人享受党和政府关怀的权利。①这种 “连坐”机制既显得不人道，又增加 了“新农保”的执行成本，使执行效 果大打折