城市化公共政策剖析.doc

城市化公共政策分析 2007-1-18 ??? [摘要]政府主导城市化的主要方式是进行政策控制，本文首先从农村劳动力转移及城市增长两方面评估了中国城市化公共政策的现状，指出当前的城市化公共政策已不再完全适应城市化发展战略的需要，进而提出城市化公共政策过程的重构和政策的调整取向。 ??? [关键词]城市化，公共政策，重构 　　中国城市化异于西方的一个重要特征，就是政府主导因素大于市场自然演变因素，政府干预对城市化进程起着关键性的调控作用。在实行以市场经济导向为目标的改革过程中，中国政府在城市化中采取的主要干预方式是通过制定和执行相关公共政策，在农村劳动力向城市转移、土地权属与使用模式、区划调整。城市数量的增加和规模扩张等方面发挥主导作用。 ??? 1　城市化公共政策现状评估 　　人口向城市的集聚和城市增长是城市化的两个重要特征，城市化公共政策相应集中在农村劳动力向城市转移与城市数量的增加和规模的扩大这两方面。 ??? 1.1　影响农村劳动力流动的政策 　　制度和政策是影响农村劳动力外出与回流的重要因素。改革开放以来，按照各级政府对农村劳动力流动所采取的政策措施，农村劳动力转移大致分为控制流动(1979-1983年)——允许流动(1984-1988年)——控制盲目流动(1989-1991年)——规范流动(1992-2000年)——自由流动(2000年以来)这5个阶段(宋洪远，等，2002)，政府可以直接对劳动力流动进行干预，政策控制对劳动力的流动规模和速度影响显著。 ??? 1.1.1　户籍政策 　　户籍制建立之初的主要内容是进行户口登记，随着后来各种利益的分配与户口挂钩，户籍的意义发生了变化，使得户口政策成为促成中国社会“空间等级结构”的重要因素(Cheng，等，1994)。为保证利益分配的稳定性，户籍政策成为控制人口流动和城市规模的核心手段。新中国的户籍制虽然经历不同历史阶段，在种种社会事件或运动中扮演了多重角色，但它始终是作为国家进行社会控制的一种首选工具(陆益龙，2004)。 ??? 1.1.2　就业政策 　　城市政府由于受到本地居民就业与再就业的压力，对外来农民工采取的是差别化就业政策。这主要表现在，一是不平等的就业机会，外来流动人口就业并没被大多数城市政府纳入到经济社会发展规划之内，许多城市在劳动就业方面仍存在“职业保留”现象。二是不平等的就业岗位，非正规就业和低技术岗位是进城务工农民的主要就业渠道。三是不平等的就业服务水平，相对于城市居民的就业与再就业，政府缺乏相应机构和机制为农民工提供良好的就业服务。四是不平等的工资与福利待遇，由于身份的差异，绝大多数农民工获得的报酬低于城市劳动力。五是不平等的培训教育机会，外来务工人员子女的义务教育和务工人员自身职业技能培训的机会较城市居民少。 ??? 1.1.3　公共住房政策 　　公共住房是由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房(姚玲珍，2003)。中国的城市住房政策主要集中在改善城市居民的住房条件方面，而解决进城农民住房的公共政策几乎为空白。 ??? 1.1.4　社会保障政策 　　目前，中国社会保障制度的改革主要在城镇，农村进城务工农民尚未被纳入城市社会保障体系之中。各级政府虽对农民工的社会保障做了一定的规范，但总体来说保障层次低、范围小、覆盖面窄，保障功能差。 ??? 1.2　影响城市增长的政策 　　按照城市增长的组织主体，可将其分为城市自发增长和外控增长(王宏伟，等，2003)。从外控增长的因素来看，影响城市增长的主要政策有以下几方面： ??? 1.2.1　行政区划政策 　　行政区划调整对增加城市数量，扩大城市规模的作用非常明显。由于中国没有地方自治的传统，恰当的行政区划的调整是必要的，但过频的调整会带来建设上的浪费，城区人口、空间规模急剧扩大，从而形成了一种虚假的城市化(周一星，2002)。“撤乡并镇”“撤县(市)设区”等区划调整模式，处理简单直接而收效迅速，但也增多了政府干预，对当地居民的意愿考虑不足，损害了地方的积极性主动性和灵活性(谢涤湘，等，2004)。行政区划调整是城市增长的重要手段，但并非是最终有效手段，不是市场化体制改革的方向。 ? ??? 1.2.2　城市用地政策 　　目前的城市用地政策存在的主要问题有，一是土地征用范围过宽。政府在城市建设用地中，借助行政手段参与到土地市场竞争中，垄断土地一级市场(刘向南，2003)。二是土地征用补偿标准低，为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费偏低。三是土地征用过程不规范。城市土地市场没有形成市场配置土地资源的机制。土地市场大多封闭运行，土地价格的市场信息不对称，市场机制难以充分发挥作用。 ??? 1.2.3　城市规划政策