客运市场法制化管理(评价报告).doc

专业评价报告 PAGE  PAGE 6 评价报告客运市场的法制化管理 02秋法学 李翔 在王世红同学的毕业设计中已经将我县的客运市场进行行政监管进行了充分的说明，但是关于客运管理行政合同制度还未涉及，在客运市场的行政监管中行政合同是相当重要的，下面我就来谈谈。 行政合同就是指行政主体为了行使行政职能，实现某一行政管理目的，与公民、法人或者其它组织通过协商的方式，在意思表示一致的基础上所达成的协议。 行政合同与命令行政相比，表现出更大的灵活性，行政合同作为体现行政的民主性和公平性的有效手段，它所蕴含的宽松、非权力的色彩，更易为相对人所接受。行政合同的大量运用，有利于市场经济条件下客运监管机关职能的转变，可以兼顾各方面的利益，有利于调动行政相对人的积极性和创造性，同时，通过行政合同方式来约束各方的行为，是对审批职能部门行政权力的一种约束，也是对行政合同相对人权利的保障。行政合同的大量运用同时也是行政执法方式改革、行政监管模式创新的重要内容。 行政合同具有公益性。正是由于行政合同的公益性，衍生出了行政主体在履行合同中的优益权，即出于公共利益的需要，行政主体保留和享有在行政合同履行过程中的某些特权，如履行合同的监督、指挥权，单方变更合同权，对违反合同相对人的制裁权等。也正是基于行政合同的公益性，相对人一旦签订行政合同，一般就认为相对人已默认了行政主体对履行行政合同所享有的优益权，尽管相对人签约的目的是为了自己营利。行政合同作为现代行政管理的一种方式，不能脱离行政管理之目的。虽然行政相对人的行为目的是自身利益，但因其依附于行政目的而实现，不具有独立性。行政合同必须体现监管意图。 在客运管理中，结合客运经营招投标制度，行政合同不失为一种良好的跟进监管措施。客运监管机关在审批以后可以以质量服务、安全管理、违章违规记录等为主要合同方面与客运经营者签定行政合同。 主要表现在： 1、线路经营权质量招投标后，与中标经营者签定行政合同，在线路无偿经营期限内，双方以协商的形式确定服务内容、服务质量、线路的专营使用不得转让等等，以违约责任形式确定中标企业所要承担的责任，直至收回线路经营权。 2、对于客运、货运经营者在审批后进入市场经营前，客运监管机关可以签定行政合同，主要内容是服务质量、安全管理、违章违规等，可以采用要求经营者缴纳一定履约保证金的形式督促企业加强自身管理，提高服务质量。在合同中可以明确约定若经营者不按照约定履约，客运监管机关有权没收保证金，保证金的用途我们认为应专款专用，必须符合公益目的，主要是以下几个方面：（1）用于履行合同的相对人的行政奖励；（2）用于面向全体经营者开放并为之服务的监管平台建设；（3）用于为维护公共安全和客运秩序的应急资金储备等。关于设定保证金条款的法律依据，我们认为按照目前的行政合同的立法情况（目前只有《政府采购法》对行政合同有明确规定，但对于行政合同的总体立法缺位，所以很难找到现成的依据。总法理上讲，由于行政合同具有行政性和合同性，行政性主要是体现政府职能部门的行政管理目的；而合同性主要是体现合同签定过程中的民事性，双方主体的对等性。因此为达到行政监管目的而通过民事约定的方式是可以的。而且在约定时只要所约定的事项不违法，与法律、行政法规禁止性规定不相冲突就允许设定。设定保证金的形式只要双方达成一致，就可以设立。从监管实际来说，保证金条款比较容易操作，体现了更强的约束性，因为有经济利益的规制。比如在线路招投标上，由于取得是无偿的，那么在经营者运营一段时间后，发生资质或者信用、管理上的严重违法、违章事项，如果有保证金条款，一方面是体现了一种惩罚，另一方面也起到了普遍的警世作用）可以实施。 3、结合信用考核制度，客运监管机关可以与客运经营者以经营信用、市场信用、服务信用、完费信用等为重要内容签定行政合同，按照信用度的高低，客运监管机关可以在运力审批、取得线路经营权的经营主体管理上与客运经营者进行约定。 由于行政合同本身在我国就是一个新生事物，在客运管理中进行运用也没有非常明确的法律依据和现实经验可以依据和参照，因此在制度设计上显得尤其重要。包括两个方面，一是保证行政目的的完全实现，二是要保障相对人的合法权益。比如在线路招投标上，合同内容可以由以下组成部分：在客运线路经营期限内，必须严格遵守客运监管机关核定的线路、班次、发班时间、站点、车型经营；不发生宰、甩、倒、卖客等违法经营行为；不在城区和高速公路上站外上下客；不超载旅客客运；及时协调处理公司内部经营性矛盾，不因未妥善处理内部经营性矛盾而发生集访、聚众闹事等事件；不以任何理由将班线私自转让给第三方经营；做好企业安全生产工作确保客运班车不因安全管理责任制未建立或者责任未落实而发生重、特大同责以上交通事故；按规定参加客运监管机关组织的线路班次年度审验