私人主体与食品安全标准制定-高秦伟私人主体与食品安全标准制定-高秦伟.doc

/showNews.asp?id=31648 私人主体与食品安全标准制定???——基于合作规制的法理 阅读次数：??1625 法学博士，中央财经大学法学院教授 高秦伟 摘要: 最近几年来，有关乳品安全国家标准的争论持续升温，广大公众对此普遍感到无所适从，对中国乳业的不信任也呈持续扩大态势。中国《食品安全法》以专章对食品安全标准进行了规定，并排除了行业标准。从现实情况来看，并未因法律的实施而结束相关的争议。如何认识企业标准、如何认识行业标准，如何发挥大企业以及相关专家在食品安全标准制定中的作用与角色成为学界重点探讨的课题。强调国家标准的作用符合中国目前的现状，但是在合作规制的模式之下，既要强调国家的作用，也要发挥行业协会等私人主体的作用。国外经验证明私人主体的标准制定体现了科学发展、市场需要以及自我规制等特点，切实保障了食品安全与公众健康。当然，私人主体的标准制定如何能够积极地发挥合作规制的作用，需要从反垄断法、知识产权法等诸多方面加以制约，特别需要在标准制定的正当程序上强调公开、平衡、合意与协调等因素。未来食品安全规制以及各种风险规制需要在培育行业协会能力方面作出相应的努力。 关键词: 食品安全；标准制定；私人主体；合作规制；自我规制；正当程序 一、问题意识 由于食品安全事件频繁发生，因此中国《食品安全法》在立法取向上采取了强化命令与控制型（command-and-control）规制[ [1]]甚至实施排他性的规制，前者如废除了食品免检制度（第60条），后者如该法第三章对食品安全标准作出了专章规定，在立法技术上突出了食品安全标准制定（standard setting）的基本制度与制定程序。但是根据规定，食品安全标准由国家标准、地方标准与企业标准三部分组成，其中国家标准与地方标准均属于政府制定的标准，而企业标准是在缺失相应的国家标准或者地方标准或者有能力制定高于国家标准或地方标准的前提下由企业自行制定并报送省级卫生行政部门备案的食品安全标准（第25条）。之所以称为排他性规制，是因为该法仅仅强调了政府制定标准的强制力，在法条中并没有规定行业标准；[ [2]]同时也对具有自我规制特点的企业标准几乎没有规定任何的支持性措施，显示出立法者对食品行业自治、企业自治的不信任。排除、弱化行业组织与企业作用的原因，显然要归咎于三聚氰胺等事件中所体现的市场失灵及其负面影响。不可否认，行业利益确实是目前中国食品安全标准运作不力的重要原因之一，但值得反思的是，排他性规制与当前世界范围内规制改革的主要思路是否一致，是否对规制中的不同角色进行了合理的功能定位与权力配置，是否有利于最大化降低食品安全风险，是否有利于培育食品行业与企业的自律，[ [3]]均需要我们作深入且进一步的探讨。本文首先对规制改革中兴起的合作规制现象进行介绍，进而分析私人主体（包括专业协会、企业、非政府组织等，本文将其称为私人主体，是便于与政府相对比）标准制定的经验，包括标准制定的原因、程序，与政府合作规制的实践、不足以及控制因素等，论述中结合中国私人主体标准制定的现状进行分析并指出存在的课题，以期能够为中国食品安全规制及行政法学发展提供相应的智力支持。 二、政府规制抑或合作规制？ 现代社会之下，行政事务纷繁复杂，于是作为行政活动的重要方式之一，标准应运而生。1990年7月23日国家技术监督局发布的《标准化法条文解释》将标准定义为：对重复性事物和概念所作的统一规定。它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据。学理上一般将标准分为技术标准和管理标准两类，管理规则、费率标准等属于后者。而本文则主要探讨作为技术标准的规制标准，虽然标准（特别是国家标准）并不具有法的外形，但是，从功能的视角来看，其影响涉及到不特定的群体，既是法律规范的具体化与适用，又为具体的行政决定设置参照与准则。[ [4]] 根据中国《标准化法》的规定，标准依据不同的制定主体可以分为国家标准、行业标准、地方标准与企业标准四类，国家标准、行业标准可以分为强制性标准和推荐性标准两类。其中保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。由于《标准化法》制定时间较早（1988年），因此分类明显带有较为浓重的计划经济色彩，与中国当代问题结合并不十分紧密。以行业标准为例，在计划经济时代，工业主管部门相当于一个大型国有公司，部门标准或行业标准主要用于部属国营企业组织生产使用。改革开放后，随着企业所有权和经营权的分离，工业主管部门不再完全是企业的所有者与管理者，组织生产的任务是企业自己的事情，过去的行业标准体制也就不再合适了。这似乎也是《食品安全法》取消行业标准的原因之一，但问题在于中国的行业标准是否是普适