城市2元化土地制度下土地问题产生原因.doc

城市二元化土地制度下土地问题产生原因 1城乡土地产权制度缺陷 1.1农村土地产权主体不明晰，缺乏激励和约束。 尽管《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都已明确规定：“农村土地归农民集体所有。”但是“集体”如何界定,集体与农民之间的关系如何，法律规定并不明确。由于这种农民和集体之间关系的模糊,农民不能成为土地财产的“主体”，加上中国大部分地区农民集体经济组织己经解体或名存实亡,缺乏行使集体所有权的组织形式和程序，因此在集体产权主体虚设,没有人格化的产权所有者的情况下,致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障。特别是当各利益集团为争夺农地用途转变带来的价值(利益)时,模糊的农地产权关系不仅决定了农地的快速非农化倾向不可避免,也使农民土地的基本权益无法得以保障。 产权的激励约束功能是在清晰的产权界定的情况下发挥作用,而农村集体产权主体的模糊,产权制度对产权主体的保障、激励和约束就不能发挥作用，导致城市化过程中人地矛盾的困境的出现：在不明晰的产权下,农民放弃自己的财产却不能得到应有的补偿,产权权益不能得到保障,因而农民即便已经进城或者开始从事非农就业也不放弃自己在农村拥有的宅基地和农地。 1.2土地产权不对等，城乡土地市场存在地权歧视现象 农村集体土地在土地市场交易中不能享有与国有土地同样的待遇,而是必须要通过征用才能进入城市土地市场，政府的行政干预导致土地资源并没有按照价格信号进行配置,而是通过中间的政府征用环节进行城乡资源的流动和配置，在这个过程中土地利益的绝大部分由政府拥有，在利益的驱动下部分地方政府会违规征地以维护巨额的地方财政，从而导致农地资源的大量丧失和不合理分配。 其次,尽管部分地区集体建设用地可以入市,但一方面,集体建设用地流转无法可依,权利义务不清,在流转中土地产权不能够得到有效的保障;另一方面,法律对集体建设用地的流转条件、用途、益等缺少明确规定,难以进行土地登记。 1.3农村土地产权权能的缺失影响土地配置效率 农村土地使用权权能的缺失主要表现在农地承包经营权和宅基地、集体建设用地的使用权两个方面。在农地承包经营权方面,从改革开放后农地“两权分离”到2007年的物权法颁布,都是在逐步强化农民农地承包经营权的物权属性，其原因是在城乡二元体制下形成的农村土地承包经营权的使用权物权属性的缺失导致农地流转严重“滞后”。对于农村集体建设用地来说,现实中的隐形流转非常普遍,但法律却并没有给予其合理的使用权流转权能：由于农村集体不能享有将农村集体土地使用权出让给使用者的权利,因而城乡统一的建设用地市场建立较为困难，市场机制仍然不能发挥有效的资源配置作用。对于宅基地来说,虽然农民拥有土地使用权,但不能享有使用权人应有的权能,农民只能占有和利用土地,却不能对其进行处分流转。由于农村宅基地不能流转,农村宅基地面积超规、占而不用、一户多宅现象尤为突出。 2城乡土地市场制度缺陷 2.1城乡土地行政性配置与市场经济体制改革相矛盾 城市和农村之间行政性的土地所有权流转早在建国初期就己形成，改革开放前,由于国家上下都是行政性的计划体制管理,城乡之间的行政性的土地流转对农村影响不是很明显。但改革开放后,尤其是城市土地市场逐步形成,城市地价上涨,地方政府为谋求经济发展大量征用农村土地,并将征得土地按照市场价格进行出让,而给予农民的补偿却非常低。这样一种在计划经济体制下形成的强制性征地制度大量剥夺了农村农民土地权益。尽管几次修改土地管理法过程中都在对征地制度进行改革,但并没有根本消除这种行政性的城乡土地配置方式。 2.2农村承包地流转市场建设的滞后 2003年《土地承包法》己明确规定允许承包地流转,建立农村承包地流转制度，但由于我国城乡关系的特殊性和农地流转制度保障机制建设的缺陷,承包地流转并不顺畅。由于重工业优先发展战略和计划经济体制的下制定的户籍制度影响,大量人口滞留在农村,农村劳动力剩余劳动力问题较为严重。即使近年大量农民工进城务工,但由于农民不能在城市落户和享受城市保障,即便是进城有固定收入的农民也不愿意放弃自己承包地这一项最后保障。在我国农村社会保障制度的缺失,土地不仅承担生产功能,还承担保障功能,再加上大量的剩余 劳动力滞留在农村,使得承包地流转市场的建设严重滞后。 3小结 归结农村土地问题存在的原因有:一是,由于农村产权主体不明、产权不对等、产权权能缺失、产权不规范缺乏实现机制等,导致产权缺乏激励约束功能,无法对农民权益予以保护,资源配置的效率低下;二是征地制度将城乡???地市场的割裂,导致市场无法将农村土地市场和城市土地市场结合,城乡土地行政性配置与市场经济体制深化改革相矛盾,同时农村承包地流转市场建设的滞后,农地利用细碎严重影响利用效率