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关于建设工程竣工验收备案的若干法律问题(2012-03-20 17:34:54) 标签： 杂谈 分类： 办案体悟 建设工程的竣工验收备案在司法实践中极易引起争议。由于缺乏法律的明确界定，人们对其性质的认识非常模糊。行政管理机关和房地产开发企业及建筑施工企业通常从各自的立场出发，对竣工验收备案的性质作出自己的理解。本文拟从分析竣工验收备案的法律性质入手，围绕目前争议较大的有关竣工验收行为的可诉性及其与商品房交付的关系等几个方面，提出一些观点。 自2000年《建设工程质量管理条例》（以下简称《条例》）颁布实施以后，政府对建设工程质量的监督管理方式，发生了根本性的转变，由过去的“管理主义”模式转变为“裁判主义”模式。这种模式的改变反映在确认工程质量结果——竣工验收上，表现为以前由政府（通过专门机构）确认验收结果发证，为由各类主体确认结果报政府（通过职??部门）备案的工作方式，所谓“备案制”。备案制的施行，对明确各方主体责任，促进质量保证体系的形成，保证工程质量等都起到了积极的作用，但由于备案制的推行仅数年时间，各层级的法律、法规、规章及相关配套文件的制定还远未建立，行业内外的人们对其认识也还比较模糊，反映在司法实践中，就产生了诸多的法律问题。结合多年从事房地产建筑法律实务的经验，本文对建设工程竣工验收备案在实践中争论较大的几个法律问题，作一些探讨，谨表管见。 一、关于竣工验收备案的法律性质 备案，根据《现代汉语词典》解释，即是向主管机关或有关职能部门等报告事由，以备查考。简言之，即是指申请备案人将事实形成图文交有关部门存查。竣工验收的概念，目前并没有法律的明确规定。 建设部2001年7月发布的《建筑工程施工质量验收统一标准》中对术语“验收”是这样解释的：“建筑工程在施工单位自行质量检查评定的基础上，参与建设活动的有关单位共同对检验分批、分项、分部、单位工程的质量进行抽样复验，根据相关标准以书面形式对工程质量达到合格与否做出确认。”这应该是现行规定中对“验收”最准确的解释。 将竣工验收和备案结合起来，究竟该怎样对其进行法律定性呢？目前人们的认识也很不一致。一种观点认为：实施备案管理后，行政管理人员并不直接参加工程质量的检查验收，建设工程只要具备《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（以下称《暂行办法》）中所规定的条件就予以备案，这一点在2001年《国务院关于第二批取消和调整行政审批项目的决定》中就体现得很清楚：建设工程的竣工验收备案由“审查性备案”调整为“告知性备案”。可见，竣工验收备案只是行政机关对建设工程竣工验收的一种程序上的管理。另一种观点则认为：备案管理是《条例》规定的工程质量监督管理的重要的最后环节，不仅具有程序性，更具有实质性，其理由是：1、备案管理监督的对象是全面的，不仅包括建设各方责任主体，也包括具体实施监督的机构；2、备案监督的内容是全方位的，它对建设单位报送的所有文件和监督机构提交的质量监督报告内容都享有监督权；3、备案管理行为具有行政确认性。 笔者认为，按照《条例》规定建设工程质量监督管理的具体实施包括具体质量监督和备案管理两个环节。具体质量监督是指专门机构——质量监督站。依照《条例》第46条的规定，受建设行政主管部门委托，从接受质量监督登记到向备案部门提交《监督报告》为止，与备案管理相比是微观的、实际的过程监督，被监督的主体是《条例》第3条规定的范围；备案管理则是依照《条例》第49条的规定，对建设单位申报的工程竣工验收文件进行宏观的、程序性的结果监督，被监督的主体除《条例》第3条规定的责任主体外，还包括第46条规定的专门机构。 笔者认为，虽然建设行政机关对建设工程竣工验收备案的管理只是一种程序性的法定管理，但其绝非“消极程序”。2001年国务院发布的《关于取消第二批行政许可的决定》将竣工验收备案定性为“告知性备案”，实质是一种错误的认识。对于关系到人们生命财产安全及社会稳定的建设工程而言，其质量监督管理的最终体现绝非仅仅是程序意义上的“告知性备案”，建设行政管理机关必须对进行竣工验收备案的建设工程进行认真、严格的程序审查，对报送备案的资料要做到“材料齐全、内容全面、意见确切、责任清楚”方才予以备案。 综上，笔者认为，建设工程的竣工验收备案是国家实行建设工程质量监督管理制度的一个重要组成部分，是建设行政管理机关对建设工程质量进行严格的程序审查的一项具体行政行为。 二、关于竣工验收备案的行政可诉性 由于实践中对竣工验收备案性质的认识差异（即使在建设工程行政管理部门也对此认识不一），这便引出了竣工验收备案是否具有行政法意义上的可诉性问题。 一种意见认为，备案行为不是具体行政行为，不属于法院行政诉讼的受案范围。理由如下： 1、备案行为是建设单位向建设行政主管部门报告房屋建设情况以备查考的行为