地方公债制度尚不可行.docVIP

地方公债制度尚不可行 最近一段时间以来，地方公债制度成为理论界和实际工作部门的一个热门话题。这项制度在我国目前是否可行？其实质是什么？它能否成为解决地方政府日益庞大的债务问题的一项重要制度安排？地方政府债务究竟应该怎么解决？ 地方公债制度的实质：允许地方实行赤字政策 改革开放以来，我国地方政府债务呈快速上升趋势，目前主要包括地方政府通过地方信托投资机构在国内外的借款、为地方国有企业提供的担保贷款、各种拖欠（工资、工程款、社会保险金）等。全国各地地方政府债务规模并不平衡，也没有一个准确的统计，大体上可以区分为直接债务和或有债务，或者区分为显性债务和隐性债务。总体而言，沿海发达地方政府的债务负担较轻，而中西部尤其是西部地区较重。 面对日益庞大的地方债务问题，一些人士提出了开正门、堵旁门，实行地方公债制度的想法。???面看来，这个思路有些道理，其实质却是允许地方实行赤字政策。 用地方公债制度来解决地方债务问题，无外乎是借新债还旧债。一般地说， 发债起因于赤字，只有当入不敷出，即出现一定数量的赤字，并且这种赤字无法通过发债以外的手段进行弥补时才加以使用。众所周知，发债筹资有两种用途：一种是用于消费，即增加工资和补贴，以增加收入，刺激消费需求等；一种是用于投资，如基础设施和重大工程建设。前者无法直接增加债务收益或财政收入，后者却因为投资大、周期长、见效慢而无法及时获得收益。而我国地方政府不具有税收立法权，无法通过增税来偿债。因此，我国地方债务的偿还将主要依靠滚动发债来解决。而发债本身一旦形成一种循环，年复一年，就等于固化了债务政策，形成一种制度性安排，其结果必然是地方赤字逐渐增大。 可见，实行地方公债制度是对地方财政赤字的一种默认，一种鼓励，一种制度安排，实质就是允许地方实行赤字政策。 推行地方公债制度的结果：中央财政风险加大 提出推行地方公债制度想法，可能是处于缓解地方财政压力， 乃至缓解中央财政压力，以及约束地方债务膨胀等考虑。殊不知，这样做的效果可能正好相反，加剧中央财政风险。 我国行政体制决定了地方政府的债务都是中央的或有债务，最后由中央政府兜底，或者说地方财政赤字最后都将落在中央财政的账上。我国不是实行地方自治的国家，地方政府的权限来自于中央政府的授权，地方财政没有真正的独立性。虽然自1994年开始实行的分税制财政体制要求中央财政和地方财政。在事权、税权和职责等方面各有分工和不同，但毕竟和地方自治下的地方财政拥有独立性是两码事，中央政府仍然集中管理国家大事，中央财政要对国内财政、经济、政治、社会、国防等各方面实行统一管理，包括对地方财政的最后兜底。中央集权式行政体制的一个内在要求便是：中央政府对地方政府承担着无限责任，必须为地方政府承担最后的责任和风险，而地方政府却可以向中央政府不断地伸手要钱、要粮、要各种各样的补助和支持。在地方风险意识相对淡薄，自我控制机制严重缺乏的情况下，各种风险将会向上一级政府转移。在现行制度环境下和人们的观念中，“利益是地方的，责任和风险最后是中央的”已经成为一种天经地义的事情。按照这种逻辑推定，如果实行地方公债制度，那么，地方债务就很可能在极短的时间内膨胀，加大中央财政风险。一旦中央财政无法应付，就会转化为政治风险、社会风险，形成严重的公共风险和公共危机。 在地方政府职能没有真正转换以前， 推行地方公债制度很可能导致地方政府盲目发债，强化重复建设，加剧经济波动，引致经济紊乱。现有的法律框架对于地方政府债务是有一定约束力的，即便如此，地方债务还是快速增长。一旦推行地方公债制度，即地方债务融资一旦放开，使得地方政府发债合法化，那么，在缺乏有效制度约束的情况下，必然出现地方政府债务的盲目扩张，地方政府实行扩张性财政政策获得了便利，地方发债将无从控制——在比政绩、比速度的竞赛中，地方政府都会找到各种理由争相发债。而要建立健全约束地方债务的各项法律规章制度还需要政治、经济和社会各方面的条件，这在相当长的时期内都无法实现。 只有在搞清楚在市场经济条件下公共产品应该如何生产和提供的前提下， 才有可能说清楚如何防范和化解地方债务问题。 总之，地方公债制度不适合我国国情。我国现阶段财政体制改革的任务不是放松地方政府债务，而是要约束和有效防范地方债务继续扩大，并尽可能地消化已经存在的庞大债务。 解决地方政府债务的关键：债务形成与偿还机制市场化 消化和有效解决地方债务的关键在于债务市场化。通过市场化的办法， 既解决债务融资——增量债务问题，又解决现有债务的消化——存量债务问题。地方政府债务形成的根源，与我国现有公共产品生产和提供的规模和方式密切相关。只有在搞清楚在市场经济条件下公共产品应该如何生产和提供的前提下，才有可能说清楚如何防范和化解地方债务问题。 在计划经济体制下，无论是纯公共产品，还是准公共产品都由政府来生产