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区域规划公众参与的实践与探索 ——从粤港澳三地的公众参与案例谈起 郑泽爽 摘要：城市规划公众参与应该存在于从区域规划到详细规划各个层面的规划过程中，不同的规划应选用不 同的公众参与方式，与当前的城市规划公众参与实践相比，区域规划的公众参与相对滞后。本文通过对“粤 东城镇群协调发展规划”、“环珠江口宜居湾区建设重点行动计划”和“澳门城市规划编制体系研究”三个公众 参与区域和城市发展策略层面规划的实践案例总结，归纳了当前政府与公民关系重构的转型时期粤港澳三 地区域规划公众参与的特征：广东公众参与的广度和深度仍然有限，公众咨询工作依旧无法可循；香港?? 处于公民参与的高速增长时期，公众参与非常普遍和深入；澳门以大众媒体和社团机构的参与为主，十分 重视民意的听取。与国外城市规划公众参与的经验比较，可以看到我们在公众参与主体的定位、参与方式 和程序的选择、参与效果以及法制建设等方面还存在一定的差距。面对新的发展环境和社会诉求，建议提 出针对规划的层面不同采用差别化的公众参与形式与机制，为公众提供一种更为人性的交流方式以协调和 沟通各方利益，在区域规划中引导公众理解和认识规划比公众就某项规划的建议更为重要，维护区域整体 利益和社会公共利益才是公众参与的最终目的。 关键词：区域规划 公众参与 差别化 人性化 公共利益 引言 伴随着我国社会转型所带来的社会结构变迁、公众权利意识的觉醒，公众要求广泛参与 城市规划活动越来越成为自发的行为，对规划的实施不能单纯依靠政府部门的管理，而要加 强政府与公众之间的有效沟通，共同搞好城市与区域的管治。 区域规划是指以跨行政区的经济区域为对象编制的规划，重点在于区域内资源配置和协 调。新的区域规划要求在自上而下和自下而上的力量之间进行磨合、平衡，转向双向互求互 动、协商型规划，在充分交换意见集思广益的基础上，共同寻求合理解决区域规划中各种利 益冲突的有效途径，制定出一个透明度高、实用性强、能为公众所接受、在整体上符合全社 3715 会根本利益的规划。这对于我国传统区域规划编制思维的改造有重要意义。 从西方有关公众参与的案例研究可以发现，城市规划公众参与应该存在于各个层面的规 划过程中，且每个层面的公众参与应该有不同的平台和形式。粤港澳地区经济发展水平高， 同时也是我国社会改革和制度创新的最前沿，公众参与意识较强，公众参与的实践直接反映 了各地区的利益诉求、体制差异以及背后的规划观念和权力制衡。本文通过对广东、香港、 澳门三个公众参与区域规划实践案例的经验总结，并与国外的城市规划公众参与进行比较， 揭示了当前区域规划层面公众参与的特点与不足，进而提出有效推进区域规划公众参与的一 些建议，以供进一步的探讨和社会应用。 1 区域规划公众参与实践案例 近十几年来，广东的公众参与城市规划的实践探索一直走在了全国前列，深圳首次在国 内将“公众参与”写入城市规划的法律文件中，广州、深圳、珠海等市都设立了城市规划展示 系统，将市民的意见作为规划修改和完善的重要依据。香港规划的程序法在城市规划编制过 程中对征询意见的环节有具体的规定，保证了公众参与的实施有严格的步骤。澳门特区政府 自成立以来，开展过很多政策咨询活动，积累了丰富的经验。粤港澳地区的区域规划的公众 参与经验对全国都具有重要的借鉴意义。 1.1 广东公众参与案例：粤东城镇群协调发展规划 广东为推进粤东地区经济社会加快发展，提升粤东城镇群的整体竞争力，实现区域协调 发展，加快粤东转型升级，于 2008 年 7 月开展《粤东城镇群协调发展规划》（以下简称《粤 东规划》）编制工作。为使《粤东规划》真正成为指导区域城乡协调发展和建设的一项公共 政策，根据规划编制工作方案的安排，开展了两个阶段的公众咨询（见表