发展中的行政决策：科学化与民主化之博弈关系探析发展中的行政决策：科学化与民主化之博弈关系探析.doc

学术论文资料下载与发表辅导交流 发展中的行政决策：科学化与民主化之博弈关系探析 石国亮 　　 　　内容摘要：行政决策的科学化一般是指行政决策程序和方法的科学化，主要包括决策的程序化和技术化两个方面，强调的是决策效率，具有强烈的技术色彩；决策民主化主要包括决策目标的民主化和决策方式的民主化，强调的是社会公正，要求相关利益群体具有参与和影响决策的机会和渠道。关于二者的关系，既有正相关的理解，更有负相关的认识，事实上，二者的矛盾冲突表现更为突出。在决策程序和决策方法科学化的基础上，应当进行相关利益群体利益的整合与协调，使二者在公共决策的矛盾关系中达至统一。 　　关键词：决策科学化；决策民主化；内涵；关系　　作者简介：石国亮，首都师范大学政法学院副教授。　　在现???行政决策的过程中，坚持科学化与民主化无疑是其基本的价值取向和内在要求。行政决策的民主化与科学化是行政决策过程中最为重要的两项要求，人们也往往习惯于将二者作为一种口号放在一起使用。但是究竟如何理解决策科学化和决策民主化，二者的关系如何，在实际的行政管理过程中如何做到两者兼顾，却鲜有人关注和讨论。作为行政决策过程的两个基本价值取向，决策的科学化与民主化程度直接关系着行政政策的质量，体现着政府能力，因此上述问题很有必要做深入研究。　　一　　早期公共行政决策大多遵循多数同意原则。进入现代社会，社会公共事务呈现出爆炸的趋势，并且日趋复杂，原来的公共行政体系尤其是行政决策体系已经不能完全适应环境变化所带来的挑战，政府社会管理职能的容量亟需扩大。在这种背景下，单凭个人的知识和经验进行决策已经远远不能胜任这种日益复杂的社会管理职能了，于是行政决策活动便朝着团体化、程序化、技术化和制度化的方向发展。正如陈振明教授所说的那样，行政决策“既修正公认的科学原则和基本方法论，又将它们扩展到公认的科学研究的界限之外；要自觉的寻求自己的范式、假定和理论；应该为其在实际政策制定中的应用性而奋斗；它尽管有种种创新，但它仍为科学的传统(如证实和有效性)而努力。”①从狭义来看，决策科学化体现为行政决策程序和方法的科学化，它是行政机关运用科学的技术和方法，按照科学的决策程序解决决策问题的过程。从广义的角度而言，决策科学化表现在整个决策体制的科学化。　　实际上，通常讲的由个人经验型决策向现代科学型决策的转变，主要就是实现行政决策程序和方法的科学化，也就是上面所讲的狭义的决策科学化。用科学的方法进行决策，是政府做出正确决策的前提和基础。科学的决策方法，具体来说主要包括两个方面：一是决策过程要实现由随机决策向程序决策转化。关于决策程序，赫伯特·西蒙提出了情报活动、设计活动、抉择活动和审查活动等四个阶段，大致包括如下步骤：发现问题，确定目标；集思广益，拟订方案；分析评估，比较选优；组织实施，反馈完善。由于当今社会事务的复杂程度和风险程度远远超过以往任何时候，所以公共组织要做出成功的决策，科学地治理社会，制定公共政策就必须遵循合理的决策程序，尽量减少决策的随机性，防止决策方式的主观随意性和独断性，以提高决策的科学性。二是决策手段要实现由主观性方法向技术性方法转化。每个人获取信息的能力是有限的，并且对所获得信息的认知也是不充分的，这是最优决策面临的最大限制，新的数学方法和计算机技术的大量运用，将这种限制的空间大大压缩了。运筹学、统计决策论和系统分析方法的广泛运用使这种趋势进一步加强，从而使得科学化的决策具有传统经验型决策无法比拟的技术优越性。其实，早在20多年前，政策学家德洛尔就在其《逆境中的政策制定》一书中呼吁，在决策的过程中要加大学科基础；开发多维的方法论、方法和技术等②。　　一般认为，决策科学化体现了一种理性的思维方法，坚持一种理性主义的精神，强调一种功能效率导向，即是主张在决策过程中采用现代化的技术手段，在按照决策程序的基础上进行决策前的准备工作，以此来最大限度的减少决策风险和成本，提高决策质量。因此，在一定层面上行政决策的科学化强调精英在群体中的功用，“更强调政府机构施惠于根深蒂固的利益集团的倾向”③。对精英主义者而言，“政府的主要职能是保护个人免遭暴政和群众运动的侵害”④。按照丹尼尔·贝尔的说法，科学决策的轴心原则就是一种功能理性。“它的行动标准是效率和最佳标准。”⑤也正如我们所看到的那样，决策科学化与民主化的要求是随着社会公共事务增多和政府职能的扩展而不断提高的，这种趋势与公共行政领域专家治国的逻辑趋向一致，因而加剧了对专家和精英的依赖。“有意识地制定政策，不论外交政策、国防政策或经济政策，都要求重用这样的技术人才：他们可以说明将来行动的限度，详细制定出管理和决策程序，并估计各种选择的后果。”⑥在此背景之下，受效率型决策机制的驱