事权、财权、财力的几点思考事权、财权、财力的几点思考.doc

关于事权、财权、财力的几点思考 摘 要：财权、财力、事权是政府财政关系的三个基本要素，而三要素只有达到匹配，才能使一级政府运转正常。对于事权、财权、财力之间如何匹配，不同层级、不同地区的政府有不同的要求，因此，在财税改革时要区别看待，不能一刀切。 关键词：财权；财力；事权；匹配 一、什么是财权、财力、事权 “财权”质上是指“收税权”， 是指某级政府为满足特定的公共产品和服务需要而向辖区居民征收收入的权力，包括征收和使用两个层面，也就是某一级政府有相应层级的税收征收权并对其收入进行支配使用，包括征税权、收费权及发债权等；财力则是指包括自有财力和可支配财力在内的可供某级政府支配的财政收入。通过税收权获得收入且可以随意支配的收入是自有财力，而从其他途径获得且可以支配的收入是可支配财力。所谓事权，简单说是指某级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。 财权与财力既有区别又有联系。政府具有财权，一般也会拥有与其相应的财力，但拥有财力的政府却不一定具有财权。实际中，往往是上级政府的财权大于其最终支配的财力，下级政府的财权小于其初始支配的财力，这主要是上级政府要把财力的一部分向下级政府转移使用的原因。 二、事权与财权相匹配与事权与财力相匹配之争 一般认为，事权与财权这两者是统一的。国家权力给予了财权保障，政权的存在是财权存在的必要条件，也是实现国家能为居民提供公共产品和服务职能的前提。 在计划经济体制下“财权”实际上和财力（或财力的支配使用权）是等同的，不是指一定体制下筹集本级财政收入的能力，因为在当时的财政体制下，地方政府可支配的财力完全是上级政府分配的结果，自身并没有筹集本级政府财政收入的权力，财权掌控在在中央政府手中，地方政府只是被动的从中央政府那里接受分配的财政资金。 在分税制改革以前，“财权与事权的统一”实际上是指“财力与事权的统一”，与现在流行的“财权与事权相匹配”有本质的不同。故在此之前并无“政府间转移支付”的概念，根源也在地方政府没有财权。在地方无财权的条件下，当然也就无所谓政府间转移支付了。而在分税制改革已实行近18年的今天再使用“财权与事权相匹配”这种表达方式就有点不妥。 1994年分税制改革主要是通过划分税种重新界定中央与地方的财权，把一些全国性的以及比较重要的税种划分中央，而地方则只有零星的税种收入，这种改革的结果是中央政府的财政收入占国家财政收入的比例大大提高，而在财政的支出划分（事权划分）上却没做出什么实质性的改革。这种只重视收入不重视支出的分税制改革虽然在一定程度上促进了当时我国财政体制的发展，但也留下了严重的后遗症：与1994年改革之前相比，地方政府的财力被中央以及上级政府大大抽走，而事权却未相应做出相应调整，这直接导致了基层县、乡政府的财政困难。 分税制改革通过赋予地方政府一定的财权貌似解决了财权与事权相匹配的问题，但这只是一种理论上的假设，是对西方分权制的一种简单抄袭，而忽视了中国的具体情况。由于中国各地区区域差异巨大，“财权与事权相匹配”与“财力与事权相匹配”对于富裕地区和落后来说其内涵是不同的：对于东部一些富裕省份来说，用“财权与事权相匹配”的概念相对来说还是比较合适的，因为这些省份经济发达，可以通过体制赋予的权力来组织到相应的财力；而对落后地区来说，由于经济实力薄弱，即使中央政府赋予这些地方政府一定的财权，地方政府也无法组织到与事权相匹配的财力，因为其缺乏丰厚的税源。这时的“财权与事权相匹配”就失去了自身的意义，因为即使这样，也会造成“财力与事权不匹配”的局面，难以维持一级政府正常运转。而现实情况是落后地区财力的解决很大一部分是靠中央的转移支付，而不是那所谓的字面上的“财权”。因此对于落后地区，“财力与事权的匹配”远比“财权与事权相匹配”来的更实在，更让人安心。如果单纯的强调“财权与事权相匹配”反而会误导人们的认识以及政府的实际工作，不利于解决现行县乡财政困难的矛盾。 但我们不能由此轻视事权与财权相匹配的重要性。政府间事权与财权的划分，政府间事权、财权的划分体制的一个基本标准就是要保证大部分地方通过其法定财权能筹集到与其事权相对称的财力，或者使至少一半的地区会保证。否则，如果大部分地方都依赖于上级或中央支付的财政转移支付，而自身却筹集不到与事权相对应的财力，这除了会影响地方政府发展经济的热情外，还会造成财政资金的使用效率低下，而无效率的集权则是不可持续的。当然，在政府间事权、财权基本匹配和稳定的财政体制下，也总有少数地方的自筹财力难以与其事权相匹配，这就需要发挥财政转移支付作用，促进地方政府的财力支出满足自身事权的需要。一般来说