信访制度的性质_功能_结构及原则的承接性研究_田文利信访制度的性质_功能_结构及原则的承接性研究_田文利.pdf

行政法学研究 2011 年第 1 期 信访制度的性质、功能、结构及原则 的承接性研究 田文利 （河北工业大学人文与法律学院,天津 300401 副教授） 摘 要：信访的性质是确定信访制度功能的前提和基础,根据信访的性质和功能来定位制度的结构, 从而最终建立制度的基本原则体系。这是一个有着极强逻辑关联的制度体系。首先,信访制度具有四种属 性：信访是重要的民主机制;信访是三位一体的“免疫”机制;信访是“反思－改错”的“再处理”机制; 信访是国家伦理的重要检验标尺。其次,信访具有实现民主、理性反思、高度整合、保障制度安全、防范 风险以及保守国家伦理价值的诸种功能。再次,建立一个与立法、执法、司法机关相平行的独立的信访委 员会,赋予其一定的软权力和硬权力,使其以三角型裁判结构来应对大量信访事件。最后,对信访制度应当 以独立、综合、被动、穷尽救济为基本原则进行重新调整。 关键词：信访；制度；权利；模式 中图分类号：DF391 文献标识码：A 文章编号：1005-0078（2011）01-057-06 引言：这一问题何以如此重要？ 从目前对信访制度的研究当中,存在一种明显的倾向,那就是取消信访制度,其理由是信访制度是 一种非理性、非法治化的制度,而信访的效率低下也更加证明这种制度的存在已经没有必要。这种倾向 受到理论界和实务界越来越多的追捧,以至于让众多的信访人和信访机关及社会公众越来越质疑信访的 合法性。这些观点、质疑及信访的实际效果常常缠绕在一起形成一种涌动的暗流,使信访制度置于一种 危险的境地。目前在信访的理论和实践中,同时出现若干种互相矛盾的现象：其一,一方面涉法信访、 陈年信访不断出现、不断升级,另一方面信访机关极力将涉诉信访、疑难信访分离、排解出去。其二, 一方面从制度上加强信访工作,强调信访责任制,而另一方面信访又成为敏感、回避的问题。其三,一方 面强调信访的人民性和民主性,另一方面又出现将信访人拘留、???精神病院等司空见惯的做法。从这些 矛盾来看,不同层面、不同角度地关涉到信访性质、功能、结构及原则等几个方面的问题,换言之,正是 这几个方面的问题没有从理论上认识清楚,才导致思想上的混乱。总体来看,目前我国对于信访制度的 研究存在着如下几个方面的误区： （一）实然性的描述代替应然性的分析 现在学界流行的分析模式基本上是实然的模式,而非应然模式。也就是对于信访的研究往往过于 看中信访现在是什么样子,将现在的样子当成信访本来的样子。其实表象与本质完全是两回事。与黑格 尔的“现实的都是合理的、合理的都是现实的”的理论相反的是,“现实的不一定都是合理的,合理的 也不一定都是现实的”。因此,我们应当区分实然与应然,将信访现象与信访的本质区别开来,先定位信 访的应然状态,然后再来反思信访的实然问题,再从现实中寻找信访的理想“翅膀”,再以理想来引导、 解救信访的现实困境。 （二）单一的分析模式取代了综合的分析模式 实务界看信访的模式,往往是单一视角下单一结论。立法机关将信访看成是立法权力的形式,而执 57 行政法学研究 2011 年第 1 期 法机关又将信访看作是执法权的辅助,司法机关也将信访看成是本系统之内的信访事项。这种模式下, 最终的结果是“各家自扫门前雪”,而那些事实复杂、性质综合的信访问题就成了三家之间踢来踢去的 “皮球”。与实务界紧紧把住自家门口的情况相类似的是,理论界也常常从政治学、社会学、法学、管 理学的角度来分析信访,得出的结论往往也是各执一词而失之全面。其实,这是一种片面的分析模式所 导致的必然结果。笔者以为,如果不从整体上看,不从未来上看,不从形而上的角度看,信访就会是“盲 人”所“摸”的“象”,结果必然是各言其理,自说自话,自搞信访,最终也不能达成共识。 （三）碎片式的分析遮蔽了本质的分析 所谓碎片式的分析特征,在信访的处理模式上表现得最为充分,“谁主管、谁负责”,“谁的孩