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关于化解我国地方政府债务风险的文献综述 摘要：随着经济发展水平和税收征管水平的不断提高，中央和地方政府财政收入呈现总体上升趋势。尽管如此，地方政府为挤上经济发展的快车道负债经营，政府性债务增加，债务风险逐渐显现。面对危机的出现，地方政府应采取措施积极化解风险，以保持经济持续健康发展和社会稳定。目前，国内众多有关地方债务的文献涉及到：地方政府债务分类、债务成因以及化解途径，在梳理已有文献的基础上，尝试为后继研究提供新的视角。 关键词：地方债务 研究背景 研究现状 分税制改革以来，为了提高地方政府积极性和创造性，中央逐渐放开对地方政府财政权力的管制以提高财政资金使用效率。但是很多地方政府出于促进地方经济发展、改善当地城市基础设施和执行国家财政政策的需要，在财政资金有限的情况下，过度加大投资从而引起地方政府债务规模不断膨胀，出现中央政府和地方政府之间“财权向上集中”“事权向下集中”的局面。地方政府及其职能部门债务风险对可持续发展产生巨大阻碍。 一、涉及问题的研究现状 （一）地方政府债务分类 最早的财政风险研究始现于上世纪90年代中期世界银行专家汉娜（hana）的handbook on public sector performance reviews，书中提到 “在市场环境中政府不可能避免所有的风险，只能控制并降低风险，并且是在充分认识政府公债中的财政风险前提下完成的。”所以hana认为研究并减少财政风险的第一步是能够给财政风险分类[1]。基于她的观点，财政风险分为直接债务和或有债务，显性债务和隐性债务。根据我国实际情况，中国工商银行投资银行部课题组的成员[2]根据目前中国地方政府债务情况，将债务可以划分为显性债务和隐性债务。显性债务主要包括财政部代发的地方政府债券、外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。隐性债务主要指现存的地方政府负有直接偿还责任、担保责任的债务，还包括地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等。 （二）地方政府债务成因 地方债务的成因是多方面的，近年来我国学者从不同角度对其成因展开过深入研究。贾康、白景明[3]从体制性缺陷分析地方财政困难的原因。他们认为，由于最近几年体制改革的深化并未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局，这在很大程度上加剧了地方政府财政困难。我国目前是五级政府（中央、省、市、县、乡），是世界上主要国家中政府级次最多的国家。实行分税制管理体制，则要求政府间财政资金的安排采用税种划分，政府层次过多会大大降低了分税制收入划分的可行性，这也是造成地方财政困难的现实原因。我国是一个行政管理规则高度集中的国家，中央对财政支出标准的决策无疑会有较大程度的集中控制，也就是说，地方政府面临着经济分权与政治集权的制度环境。除此之外，也有学者对其成因进行补充。地方政府推动建立一些面子工程、形象工程、政绩工程，让人不得不怀疑地方政府的资金使用的合理性。如巴曙松[4]认为，地方政府官员不恰当的政绩观是推动地方政府债务的又一诱因。在财政资金有限的情况下，通过举债投资兴建政绩工程，这种地方政府官员经济绩效考核模式的缺陷性显而易见。 即使政府意识到债务规模不断扩大的危险，但在制定宏观经济政策时目标的取舍也会造成“厚此薄彼”的困境，难以确保多重目标的实现。黄燕芬、邬拉等[5]从政策性因素分析指出，2008年开始的结构性减税政策导致地方财政收入增速放缓。另外，近年来中央政府不断强化对房地产市场的调控和管理，使得地方财政的主要收入——土地出让金面临缩水的危险，地方政府债务风险进一步放大。 （三）地方政府债务化解及经验借鉴 针对中央政府和地方政府财权事权划分不合理，许多学者都注意到这个诱因并提出相关改革建议。贾康[6] [7]提出财税体制改革的基本思路是把五个层级框架扁平化到三个层级。在“中央——省——市县”三级框架下，明确“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则。朱青[8]通过与国外的数据比较分析得出：地方财政支出占比过高不仅造成地方财力不足，同时使一些本应由中央政府承担的责任转移给了地方。所以要明确中央财政在基本公共服务领域的支出责任，加大相关领域的支出力度。巴曙松等[9]认为，整体来看，我国地方债务风险处于一个可控状态，但局部的阶段性债务风险依然不容小觑。在当前环境下，拓展信贷之外的融资渠道、盘活现有资产，成为地方政府的应急选择。在土地出让收入大幅下降的情况下，地方政府持有的上市公司股份成为地方政府偿债的主要来源。由于地方政府债务大多用于投资土地和基础设施项目