从控规动态维护的实践反观控规编制问题81.docx

从控规动态维护的实践反观控规编制中的几个问题 [摘要]通过探讨海南文昌月亮湾起步区控制性详细规划动态维护过程中遇到的问题，反馈性思考原控规编制应对与认知各种不确定性，以及做出的城市规划决策。通过总结控规各方面控制内容与内涵要求的基础上，基于原控规“大理念、大结构、大原则”下，提出控规修改的主要构成与控制类型，加强控规市场适应性，从规划编制方面入手减少控规修改现象的产生。 [关键词]不确定性 规划决策 兼容性 弹性控制 引言 随着城市建设发展所面临的各种不确定性因素，使得目前控规编制在客观上存在很多变动诉求。将控规的规定内容视为城市建设一成不变的“终极蓝图”不现实也不合理[1]。控规的规划调整和动态维护成为规划管理中的一项重要工作，希望通过海南文昌月亮起步区控规（以下简称月亮湾控规调整）的动态维护过程的总结与评价，总结对基于市场条件与发展变化等主导因素制约下的不确定性的规划决策应对。 希望从规划编制到管理具有较强的可操作性，使之能够真正指导城市建设，促进城市健康有序发展。由于国家对于控规方面的法规或有缺失或过于陈旧，在编制规划中有时无法可依，有时不适应现代城市的发展形势，我们采取了有别于传统编制的规划方法。 一、控规动态维护实践反观控规编制的问题 1.1 原控规的高调整率不能适应城市的发展速度 《海南文昌月亮湾起步区控制性详细规划》编制时间历经四年，专委评审完后，调整优化内容主要围绕滨海地产开发模式的选择、土地的集约化利用、个别地块的经济技术指标以及公共服务设施、公共绿地空间及产业三类用地的最优配比等几个方面（图1-1、1-2）。 图1-1原控规用地 图1-2调整优化后用地 原控规的高调整率，主要是由两个方面造成的。第一是原控规在编制过程中的个人化、即时化和确定化与未来城市实际发展决策的集体化、动态化和不确定化之间的矛盾[2]；第二是原控规控制体系刚性有余而弹性不足，对于城市发展速度把握不足且由于市场经济模式下城市发展本身具有不确定性，使得控规不能适应城市的发展速度，控规的各项既定??标不符合城市发展实际情况，尤其是处于滨海开发早期地区的控规刚编制完成就面临修编的尴尬境地。 1.2 控规的刚性指标与快速、弹性发展要求之间的冲突 月亮湾控规调整中指标的调整，滨海旅游度假用地由非经营性用地调整为经营性用地（图，且开发强度由原先的0.3调整至0.48，尽量提高地块的开发建设强度。这里需要说明的是，月亮湾控规调整的申请方是追逐个体利益最大化的房产开发商，而处于早期开发的月亮湾离不开大型的投资与支持。 图1-3 滨海地块用地性质的调整 图1-4 滨海地块指标的调整 从规划管理的角度上讲，控规调整应符合城市整体利益的基础上，应尽量的满足建设方的要求，支持地方政府工作。月亮湾滨海沿线地块开发强度的调整以集约用地为指导思想，综合考虑城市设计要求及甲方建设意愿，提出概念性的详细规划方案。并通过日照分析、交通影响分析及公共配套设施容量分析等角度验证概念性方案指标的可行性，从而提出合理的容积率、建筑高度、建筑密度等开发建设控制指标。 从规划编制意图上来讲，制定控规并不是将城市建设发展完全限定在一个既定的框架范围之下，并意图使得城市的发展循规蹈矩，而是避免城市的恶性发展使得城市发展更合理。因此控规的制定以及实施都必须处理好控制的刚性与弹性的问题，使得城市发展既留有发展余地又能保证城市发展不失控。随着我国由计划经济到市场经济转型的不断深化，使得城市的发展变为一个动态的过程，这也就相应的要求控规也必须是一个动态、可变的过程。然而控规编制时对于城市建设用地的各项指标的确定过于刚性，限定过于严格。这就造成了在实际操作中的控规面临着频繁的修改，从而在一方面一定程度上使得控规的刚性指标整体被不断弱化，降低了控规的严肃性；在另一方面也使得控规中为确保城市健康发展和社会公平而确定的各项公益性用地被盲目侵占，各项指标要求被不断降低。 1.3 控规的全覆盖与城市未来发展的不确定性之间的冲突 《城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块不得出让国有土地使用权。”因此在城市、镇规划建设范围内完成控规的全覆盖成为各个城市城乡规划部门的首要任务。虽然控规的全覆盖在一定程度上有利于规范城市土地开发建设，落实城市总体规划、分区规划的各项要求，然而这一看似“依法治地”的规划举措却忽视了未来城市发展的不确定性［3］，原控规用地性质通常过于刚性，往往忽视市场瞬息万变的事实，单一的性