公共管理模式嬗变社会契约论的分析视角.doc

PAGE  PAGE 5 公共管理模式嬗变：社会契约论的分析视角 摘要：社会契约论所蕴涵的对政府与公民关系的设定是解读公共管理模式嬗变的理论路径。从君权神授到主权在民，社会契约论颠覆了统治行政的合法性信仰，推动了统治行政到官僚行政的模式嬗变。面对官僚行政工具理性的困境，新社会契约论以公民参与为内核重构公共管理的价值理性，促成服务行政对官僚行政的超越。社会契约论核心理念的演化是促成公共管理模式嬗变的重要原因。 关键词：官僚行政；服务行政；社会契约论；公民参与 公共管理模式指的是以政府为核心的公共组织建构与运行的一系列假设、理论和分析框架。它以公共权力的不同来源和运行模式阐释了政府与公民关系的历史流变。在自有国家以来的人类社会发展历史上，公共管理领域已渐次历经从统治行政到官僚行政再到服务行政的模式嬗变，见证了公民“从身份到契约”的社会进步，亦展现了政府从注重工具理性到强调价值理性的精神跋涉。在公民的尊严和权利逐步凸显的过程中，公共管理模式嬗变与社会契约的建构历史性地契合在一起。以社会契约论解读公共管理模式的嬗变，可以透过社会现实发展的复杂表象，深刻理解其模式转换的深层原因和模式建构的价值目标。 一 社会契约论是在继承和发展古代契约思想的基础上提出的一种比较系统的关于国家起源、性质和基本原则的理论。从霍布斯到洛克，从卢梭到康德，近代以来西方的主流政治思想家都信奉社会契约论。他们从自然状态出发形成对政治权力合法性的反向论证，其逻辑推演的路径是：自然状态是一种缺乏公共权威的状态，处于这种状态之下的人类有着天赋的自然权利，自己是自身利益的捍卫者与裁判者。由于自然状态所具有的极度不稳定性、危险性（霍布斯）、不便性（洛克、卢梭），人类经过理性的思考，彼此之间签定社会契约、让渡部分自然权利给公共权威，最终进入国家状态。 社会契约论强调公民权利先于政治共同体，政治权力源于公民权利自下而上的授予，这从根本上改变了前工业社会以君权神授、王权至上来获取和维系合法性信仰的路径，???破了统治行政确定人们权利能力和行为能力的身份基准，实现了“从身份到契约”的社会进步。从君权神授到主权在民，政府成为代理公众对社会事务进行管理的工具。公共管理的内核发生了根本性的转变，形成从统治行政到官僚行政的模式嬗变。 社会契约论通过把公民视为权力支配格局的所有人而奠定了官僚行政的民主基石，并在此基础上确立了主权在民、法治、分权制衡和公民参政等原则。到19世纪末20世纪初，官僚行政以政治行政二分法、官僚制、科学管理思想为理论基础形成更加成熟与稳固地发展，并在一定程度上深化了对社会契约内含的主权在民、法治、理性权衡等原则的制度建构：威尔逊和古德诺设计的政治行政二分理念强调以政治（议会）系统为整个国家权力设定运作的价值取向与基本目标，并通过法治原则控制行政活动来保证人民主权；韦伯的官僚制组织设计以法理型权威和严格的层级节制诠释了行政权力来源的合法性；泰勒的科学管理思想则直接契合了契约的理性权衡与功利取向。 但官僚行政在践行社会契约的同时却生成官僚行政对社会契约的背反。政治行政二分把传统的公民与政府之间的一级社会契约变成了二级契约，契约精神所蕴涵的民主成为与行政过程无关的政治选举的代名词。在这种权力结构安排中，公民的作用仅仅限于定期选举产生政治精英，而“议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。” 卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982年版，第127页。 选举的形式合法性使得行政官僚并不需要将公众同意纳入视野，而是将其视为一个既定的存在。对于他们来说，规范性问题争论的时期已经成为过去，这个已经成为过去的时代已经为他们奠定了巩固的价值前提。 周毅之：《近代以来民族国家合理性论证的范式流变》，《江海学刊》2004年第3期。 这在很大程度上割断了政府与公民之间的权利义务的对等关系，使得政府与公民之间的责任联系的路径被改变，公民难以通过正常的政治渠道问责政府。 更为严重的是，官僚行政被定位成一种纯粹追求效率的执行过程：不受外在环境因素影响，不需要向社会负责，也不需要对公众开放。自身的高度自主性使官僚制组织构成一个单中心权威的封闭系统。在严格的等级节制和规章制度下，服从和效率成了管理过程的核心，公众的需求在行政活动中根本得不到反映。政府没有公民参与行政的制度设计，公民也没有参与行政的实际权利。公民作为社会契约的委托人，却只是行政管理的对象，处于被管理和服从的地位。这种政府对公民的单向度管理只追求手段的合理性，而不考虑其外部社会的合法性意义，最终只能使官僚行政成为“牧民之术”，而非为民的行政。 李承、王运生：《当代公共行政的民主范式》，《政治学研究》2000年第4期。 社会契约的制度设计生成行政官僚的困境，行政官僚的扩张则进一步加速了“契约的