宋才发论农村耕地占补平衡的法律规范.doc

PAGE  PAGE 12 宋才发：论农村耕地占补平衡的法律规范 论农村耕地占补平衡的法律规范 宋才发?作者简介 宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士，中央民族大学原法学院院长、法学教授，博士生导师。教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，享受国务院政府特殊津贴专家、省部级有突出贡献中青年专家、国家民委首届有突出贡献专家，从事经济法学研究。 基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目《民族自治地方经济社会发展自主权研究》(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”中央民族大学第三期建设项目《民族地区经济法制建设研究》（项目编号：CUN985-3-2）的研究成果。 （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘 要 占补平衡是《土地管理法》确定的重要制度，必须以补充耕地的数量和质量规范占补平衡手段，依法设定耕地占补平衡的考核办法，易地补充耕地必须依据土地利用规划进行。先补后占是保障补充耕地数量与质量的前置条件，按质量等级折算是保障补充耕地数量与质量的后续措施，土地开发整理是确保耕地数量与质量平衡的基本方式，科学有序是实现生态系统平衡的关键环节，土地督察是耕地生产能力实现占补平衡的重要保障。 关键词 农用耕地；占补平衡；质量等级折算；考核办法；法律规范 一 占补平衡是《土地管理法》确定的一项重要制度。耕地占补平衡是指《中华人民共和国土地管理法》确立的占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地，要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。这种“占一补一”制度的确立，标志着我国耕地占补平衡工作的起步。《土地管理法》第31条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。”[1]（P.1313）国务院历来强调要实行最严格的土地管理制度，“最严格”体现在如下四个方面：（1）依照法律和规划实行最严格的用途管制制度；（2）严格划定基本农田保护区；（3）严格执行耕地“占一补一”的规定；（4）严格控制农业结构调整对耕地的破坏，其中最重要的是贯彻执行耕地占补平衡制度。国土资源部《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》指出，耕地占补平衡是占用耕地单位必须履行的法定义务，既是地方各级人民政府的重要职责，也是实现耕地总量动态平衡总目标的基础。做好耕地占补平衡工作的关键是要抓好两件事：一要严格执行土地用途管制制度，依据土地利用规划和计划控制新增建设用地，尽可能不占用或者少占用耕地；二要严格执行占用耕地补偿制度，对确实需要占用耕地的建设项目明确补充耕地责任单位，按照“占一补一”的原则落实补充耕地方案。开垦耕地用于占补平衡的土地开发整理复垦项目，要严格按项目管理程序和规定进行管理，保证补充耕地数量、质量及完成期限。凡利用新增建设用地土地有偿使用费安排的土地开发整理复垦项目新增加的耕地，不能用于建设项目的耕地占补平衡。多方筹集资金的土地开发整理复垦项目，应按资金渠道核算新增耕地面积；只有利用耕地开垦费新增加的耕地，才可用于建设项目的耕地占补平衡。 占补平衡是依法保护耕地的铁抓手。耕地是我国的稀缺资源，到2007年底全国耕地总面积已下降到18.26亿亩，人均耕地只有1.4亩，仅为世界人均水平的40%。根据国家“十一五”发展规划和国务院第149次常务会议决定的要求，到2020年我国耕地面积保有量不得少于18亿亩。要在保障快速发展的城镇化、新农村建设和现代化建设各类建设用地需求的同时，确保18亿亩耕地红线不被突破，当前务必构建耕地占补平衡的法律保护机制。国土资源部于2009年3月14日发布《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》，要求各级地方国土资源部门在新一轮土地利用总体规划修编过程中，要依据耕地后备资源的现实状况，立足区域内补充耕地自求平衡，严格控制新增建设占用耕地规模，确实需要占用耕地的，也应尽量占用等级较低的耕地。要按照差别化管理的原则，对补充耕地能力不足或占补平衡落实不好的，相应减少新增建设用地占用耕地的计划指标，切实通过“以补定占”的方式，形成耕地占补平衡倒逼机制。要依法建立、健全补充耕地储备库，先行实施土地整理复垦开发项目，实现耕地“先补后占”，按照资金性质核定纳入储备的补充耕地面积。使用耕地开垦费、建设单位或市、县、乡（镇）政府自筹资金补充的耕地，可用于耕地占补平衡；使用新增