整体性治理视角下的我国三网融合监管模式初探徐旻敏宁海忻v2.doc

PAGE  PAGE 7 整体性治理视角下的我国三网融合监管模式初探 徐旻敏1 宁海忻2 1. 国家计算机网络应急技术处理协调中心上海分中心 2. 上海市通信管理局 摘要：随着三网融合试点工作在我国的逐步深入，如何建立常态下的监管模式也日渐提上日事议程。本文将对我国电信网、广播电视网和互联网的监管现状进行梳理，并重点运用整体性治理理论，深入剖析我国当前这种分业监管模式的缺陷，并结合我国国情对构建三网融合统一监管模式提出设想和建议。 关键词：三网融合 整体性治理 统一监管模式 1997年4月，国务院召开全国信息化工作会议，讨论通过了“国家信息化总体规划”，规划提出“我国信息基础设施的基本结构是‘一个平台，三个网’。一个平台即指互联互通的平台，三个网即指电信网、广播电视网和计算机网”，标志着国家首次提出三网的概念。2010年1月13日，国务院常务会议审议并通过了《推进三网融合的总体方案》，确立了推进三网融合的阶段性目标，其中提到要在推广阶段（2013-2015年）基本形成“相关法律法规基本健全，职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系”。2010年6月30日，国务院公布了第一批包括上海在内的12个三网融合试点地区。试点工作的正式启动，标志着我国三网融合的帷幕正式拉开。目前，随着第二批42个地区（城市）加入试点范围，三网融合试点已基本涵盖全国范围。回顾我国艰难推进三网融合发展的10余年历程，业内普遍认为，三网融合之所在在我国发展缓慢，与电信、广播电视、互联网三张网所处的监管模式不无关系。 1 我国电信网、广播电视网和互联网监管现状 我国在2010年三网融合政策出台前一直对广电业和电信业采取分业监管的模式，互联网的监管则处于“九龙治水”的状况。2010年进入三网融合试点阶段后，我国仍然明确“分业监管，共同发展”的原则，在中央和省级层面建立了矩阵式的临时组织协调机构推进三网融合的试点工作。下面将一一进行解析。 1.1电信网监管现状 基于电信网“全程全网”的特点，电信监管采取“部省两级”垂直管理的模式。目前，在中央层面，工业和信息化部是我国电信业的主管部门，主要负责全国电信网的规划、政策和标准制定工作，并指导电信业的发展。在地方层面，工信部在各省（自治区、直辖市）派驻有通信管理局（监管体系如下图所示）。在法律体系方面，《电信法》历时30余载仍然难产。目前，对于电信网的监管工作仍然主要在国务院2000年颁布的行政法规《中华人民共和国电信条例》以及一系列部门规章和规范性文件的框架下开展。 图1 电信网监管框架 1.2 广播电视网监管现状 现行的广播电视监管模式创始于建国之初，完善于上世纪80年代，即从1983年中央37号文件精神以后，逐步形成了如今“四级办、四级管”的基本格局。目前，国家广播电影电视总局是我国广电业的主管部门，负责全国广播电影电视的台、网和内容等方面的管理工作。在地方层面，省、市、县三级政府均内设有广电局作为职能部门（监管体系如下图所示）。在法律体系方面，广电业也没有一部上位法律约束。目前，广电业主要根据多部行政法规以及一系列部门规章和规范性文件开展监管工作。 图2 广电业监管框架 1.3 互联网监管现状 由于互联网的内容管理涉及到现实社会的方方面面，互联网在我国呈现的是“齐抓共管”的格局，也就是说，我国对互联网采取的是“多头监管”模式。 目前，由工业和信息化部门负责产业发展和行业管理，也就是作为互联网的行业主管部门；由公安和安全部门负责安全监管和打击犯罪。2011年5月，新成立了国家互联网信息办公室，主要负责内容方面的管理和处置。此外，还有文化、广电、新闻出版、安全、教育、卫生、工商等部门参与信息内容管理（监管体系如下图）。在法律体系方面，我国尚未有一部系统针对互联网管理的法律。在部门规章方面，国务院各部委纷纷根据职责范围制定了几十个部门规章主要针对互联网内容进行管理，涵盖了文化、出版、新闻、教育、卫生、金融证券、视听等各个方面。 图3 互联网监管框架 1.4 三网融合试点阶段监管模式 2010年1月21日，国务院印发了《推进三网融合的总体方案》，该方案确立了推进三网融合过程中采取分业监管的模式：广电、电信主管部门按照各自职责分工，分别对经营广电、电信业务的企业履行行业监督职责。2010年7月20日，国务院三网融合工作协调小组办公室印发《关于三网融合试点工作有关问题的通知》明确，试点地区应尽快建立健全三网融合组织协调机构：试点地区省、市党委政府要组织宣传、电信、广电、公安等相关主管部门成立省级三网融合工作协调小组(以下简称省级协调小组)，省级协调小组下设办公室。 国务院三网融合工作协调小组办公室：《关于三网融合试点工作有关问题的通知》，2010年7月20日 此外，“通知”还要求：落实行业监