25年来国外行政改革分析与评价.doc

25 年来国外行政改革分析与评价 吴 江 马庆钰 摘要：国家意义上的行政在迄今为止的历史上经历了统治行政、放任行政、管制行政和服务行政这样四种模式；服务行政是20多年来全球范围内行政改革的必威体育精装版目标，其最初动因来自于全球一体化对传统行政的冲击和企业管理成效对传统行政的启发，以及政府全能主义管理造成的行政危机；从逻辑和关联度看，对这场行政改革有支持作用的理论至少涉及到新自由主义理论、公共选择理论、新制度经济学理论、治理理论以及管理主义思潮等五种；行政改革的总体趋势表现为公共行政的民主化、公共部门的民营化、公共管理的企业化、公共服务的市场化以及公共运营的信息化；国外行政改革在展示它积极一面的同时，也不可避免存在一些需要客观对待的悖论，即政府中介性与企业私有性的矛盾、政府公益性与企业赢利性的矛盾、政府公共性与企业封闭性的矛盾以及政府绩效模糊性与企业绩效清晰性的矛盾。有关国家行政模式、改革动因、改革理论支持、改革总体趋势以及改革悖论的总结归纳，对于我们准确把握当今国外行政改革的实质，确立积极心态和正确的行动策略是必要的。 关键词：公共行政；行政改革；行政发展；国外行政改革；改革述评 从上世纪70年代末80年代初开始，至今已经20 多年的这场波及全球的行政改革浪潮,仍然方兴未艾。从行政发展史的角度看，这场改革在广度、深度、力度、方向上都有不同寻常的特征，因而具有划时代的实践意义和理论意义。本文拟从国家行政的发展阶段、改革的直接动因、改革的理论支持、改革的基本内容、改革的悖论等五个方面来总结归纳并提出有关的一些观点。 关于国家行政的主要模式 迄今为止，国家意义上的行政在人类历史上已经出现了统治行政、放任行政、管制行政和现在不少国家正在致力追求的服务行政这样四种模式。了解国家行政的历史性变化与发展的背景，对于准确认识与把握当今行政改革的趋势、实质，确立积极心态和正确的行动策略是必要的。 第一个模式叫做统治行政。统治行政对应的时代是中世纪和封建社会。它依托的条件是传统农业文明和家长政治制度的存在。它的主要特征：1.管理权力来源于家族世袭或暴力攫取。2.管理权力属性为完全私有化。3.政治与行政的关系是高度一体化。4.权力的配置为高度集中与专权。5.权力的地位处于社会一切事务的绝对主宰位置。6.管理的主要目的是维持皇权家长地位的稳固及其利益。7.管理者与被管理者的关系是以利益为核心的根本对立。8.行政过程特征表现为行政的强制性、随意性和不可预见性。统治行政的主要理念可以概括为三个：1.家国观念，即家国同构，普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。2.家长观念，即统治者管理者就是天然的父母、监护人，被管理者则是当然的子民。 3. 圣人观念，即治者万能，先知先觉，就是当然的先生和导师。 第二个模式是放任行政。放任行政存在于18世纪产业革命发生以后。依托的条件是自由资本主义市场经济环境的形成和资产阶级民主政治制度的建立。其主要特征：1.政府管理权力的来源为民主意愿与选举程序。2.行政属性为公共行政。3.管理权力的配置是“政党分肥”。4.政治与行政关系表现为混沌不分。5.政府管理的目的是追求国民财富和国家力量的同步增长。6.政府角色地位是“守夜警察”。7.管理者与被管理者关系是利益一致与平等交换关系。8.行政过程特征是规范法治和“无为而治”。 放任行政的主要理念有两个：1.经济人人性假设，即自私的人性需求可以创造个人理性。这种理性在经济上的表现就是能够获得最优的投入产出比，这种理性是任何其它理性,包括政府理性在内所不能比拟的。2.“看不见的手”，即完全竞争的市场具有资源配置最优的奇妙功能，这种机制和个人理性相结合，会创造政府管理所难以匹比的经济效益。基于这些理念，这个阶段政府行政追求的治理价值是依靠市场功能，鼓励自由竞争，减少政府干预，崇尚无为而治。 第三个模式是管制行政。管制行政出现在工业社会的成熟时期，即19世纪80年代以后。它依托的条件是市场经济环境的充分发展和资产阶级民主政治制度的成熟。它的主要特征：1.管理权力属性是公共权力以及由此决定的公共行政性质。2.组织特征为规范的、金字塔型的、层级节制的官僚制体系。3.政治与行政关系是政治与行政二元化。4.政府行政的目的是将公共利益假定为政府组织和个人的唯一追求。5.政府组织内行政关系特征，表现为工作人员与组织之间的契约关系。由于管理事务的对象性分化而形成了分工制度和行政人员的专业化。6.行政过程特征，是在组织的内部和外部管理中形成了标准化、规制化和程序化的组织行为和行政模式。7.政府的角色，定位为社会管理和公共服务的核心和唯一提供者。官僚行政的职能实际上已经事无巨细和无所不在。 8.行政成本与效益比趋于恶化。 管制行政阶段最终是突出了政府“管”社会和“干预”市场活动的职能。这主要有两个理念在起作用